Responsabilidade Civil Pública: Comentário ao Acórdão 024/16 do Tribunal de Conflitos CARLA SOUSA
Responsabilidade
Civil Pública: Comentário ao Acórdão 024/16 do Tribunal de Conflitos
Resumo:
No presente
comentário iniciar-se-á com uma breve introdução ao conceito da
Responsabilidade Civil Pública, que respeita á responsabilidade do Estado e demais
entidades públicas. É um dos alicerces dos Estados Democráticos, e está
consagrada na nossa Constituição, nomeadamente no regime dos Direitos
fundamentais. Anteriormente á reforma do
Contencioso Administrativo, existia uma distinção entre atos de gestão pública
e privada que eram fundamentais na atribuição de qual tribunal seria competente
nos litígios. Após a reforma, esta distinção foi extinta, e os tribunais
administrativos passaram a ser competentes em ambos os casos. Contudo, esta
mudança não foi bem aceite e compreendida dentro da jurisprudência, existindo
tribunais a declararem-se incompetentes em processos que seriam competentes
para conhecer e julgar o mérito das questões.
Sumário: 1. Responsabilidade Civil Pública:
âmbito, conteúdo e problemáticas 2. Problemática da competência dos tribunais –
em especial análise do Acórdão 024/16 do STA. 3. Conclusões Finais.
Palavras-chave: Responsabilidade Civil Pública; Atos
de gestão pública e privada; Prerrogativas de Poder público; Entidades privadas
regidas pelos Princípios Administrativos; Competência dos Tribunais;
1.
Responsabilidade
Civil Pública: Âmbito, conteúdo e problemáticas
A Responsabilidade Civil Pública baseia-se na
responsabilidade das ações do Estado e instituições públicas. Este instituto
atravessou diversos problemas, nomeadamente a esquizofrenia divisória entre a
gestão pública e privada. O Senhor
professor Vasco Pereira da Silva afasta a separação entre a Responsabilidade
Civil Pública por atos de gestão pública e Responsabilidade Civil Pública por
atos de gestão privada, defendendo que em ambas existe o mesmo “ambiente”. A
verdade é que o legislador tentou assassinar esta esquizofrenia entre 2002 e
2004 com a reforma do Contencioso Administrativo, alargando o âmbito da
jurisdição administrativa e uniformizando o regime jurídico da Responsabilidade
civil pública. Em 2007, foi aprovada uma
nova lei (Lei 67/2007) que, porém, não foi vista com bons olhos e considerada
infeliz por reerguer a distinção extinta pela reforma do Contencioso
administrativo: o legislador recorreu á expressão “ as
ações e omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público
ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” que por sua uma vez que concede aos
Tribunais e inclusive doutrina, a faculdade de realizar a distinção da gestão
pública e privada através da ampla frase “atuação regulada por disposições ou
princípios de direito administrativo”.
É necessário, deste modo, proceder á
interpretação correta do preceito da Lei 67/2007: o regime da Responsabilidade
Civil Administrativa é aplicável às atuações/omissões das autoridades e demais
entidades públicas por normas e princípios do Direito Administrativo, logo está
englobada para além da gestão pública, as atuações que outra hora denominadas
como “gestão privada”. O artigo 2º, nº3
do CPA concretiza a unificação da regulação das gestões, e por mais privado que
seja o instituto aplicável a uma atividade administrativa, este nunca poderá
ser uma porta de entrada á aplicação do direito privado.
Ocorreu a unificação do regime da
Responsabilidade Civil no exercício de uma atividade administrativa, que ser
seja ela pública ou privada, libertando-se do critério da natureza da
atividade. Assim sendo, os Tribunais Administrativos tornam-se competentes
sobres questões de Responsabilidade Civil Pública por atos de gestão públicos e
privados. Este tema também foi alvo de discordância. Por um lado, a
jurisprudência adotou um método de inversão lógica do preceito legal: só se podia determinar exatamente a
competência do tribunal depois de saber se havia responsabilidade civil, ou
seja, primeiro avaliava a existência de Responsabilidade civil pública, e se
houvesse dúvidas, o processo era remetido para os tribunais judiciais, e se
estes também não se considerassem competentes, o processo acabava nas mãos dos
tribunais de Conflitos.
É
o artigo 4º, nº2 do ETAF que vem solucionar esta inversão lógica criada pela
jurisprudência:
“Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para
dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades
públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de
solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção
dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de
responsabilidade”
Ainda assim, a questão não parece ter sido
compreendida pelos tribunais administrativos. Em 2015, entrou em vigor um novo
diploma (DL n° 214-G/2015) que, de forma parcial, ajudou a aperfeiçoar a
linguagem das expressões. Ainda assim, continuam a ser remetidos pedidos no
âmbito da Responsabilidade Civil do Estado e entidades pública para tribunais
comuns, o que o nosso Regente Sr.º Professor Vasco Pereira da Silva considera
ser inconstitucional e um disparate incompreensível.
2.
Problemática
da competência dos Tribunais Administrativos – em especial a análise do Acórdão
024/16 do STA
No acórdão 024/16 está presente em litígio num
acidente de um veículo ligeiro provocado pela presença de um cão numa
autoestrada construída por uma das rés (Sociedade Anónima).
Factos importantes e relevantes para o caso: As
autoras são consideradas particulares. Uma das empresas rés é concessionária da
autoestrada, que por sua vez não cumpriu com os deveres de precaução para
impedir a entrada do cão na autoestrada e por consequência, o referido
acidente. A outra ré é a empresa seguradora da Empresa construtora. O caso é
instaurado no Tribunal de Cantanhede (tribunal comum). A ré celebrou com o
estado um contrato de concessão regulado pelo DL nº
294/97, de 24 de outubro, com as alterações introduzidas pelo DL n° 247-C/2008,
de 30 de Dezembro.
Deste modo, o tribunal de Cantanhede concedeu
“oportunidade às partes de se pronunciarem relativamente à (in)competência do
tribunal em razão da matéria.” As partes pronunciaram-se defendendo que “à ré
C………. não é aplicável o regime específico da responsabilidade do estado e
demais pessoas coletivas públicas, e que a mesma não é uma pessoa coletiva
pública, mas uma sociedade anónima de direito privado que não atua com as
prerrogativas de direito público.” E, portanto, o presente tribunal tinha
competência para conhecer o mérito da causa. No entanto, no despacho que se
segue, o juiz declara o tribunal incompetente e absolve as rés da instância.
Os autores recorreram para o Tribunal da Relação de Coimbra, “que no Acórdão
proferido decidiu negar provimento ao recurso, confirmando a decisão
recorrida.” De seguida recorreram também para o STJ, que “convolou o
recurso de revista em recurso para o Tribunal de Conflitos, determinando a
remessa dos autos a este Tribunal.”
Deste modo, verificou-se o seguinte: o tribunal
de 1ªinstância considerou-se incompetente, que a competência pertencia aos
tribunais administrativos, o Tribunal da Relação de Coimbra e o STJ concordaram
e confirmaram desta decisão e o caso foi remetido para o Tribunal de Conflitos.
Nota-se que o presente acórdão se passa a 5 de abril de 2017, contudo a ação a
que se refere foi proposta a 14 de outubro de 2015, desenrolando-se antes da
entrada em vigor das alterações de 2015. Ainda assim, é aplicável ao caso, o
ETAF e já estamos depois da unificação do regime da Responsabilidade Civil
Pública consequência da reforma do Contencioso Administrativo que “passou a
incluir no âmbito da jurisdição administrativa a responsabilidade civil
extracontratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime
específico da responsabilidade do Estado”. Deste modo, o tribunal aquo frisou
inúmeras vezes que a Reforma do contencioso administrativo uniformizou o âmbito
da jurisdição no que se refere à responsabilidade decorrente da atividade
administrativa, passando a atribuir aos tribunais administrativos as questões
de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público,
sem atentar na clássica distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão
privada. Veja-se:
“Com a Reforma do Contencioso Administrativo
(Operada pela Lei n.º 13/02, de 19/2, alterada pelas Leis 4-A/2003, de 19/02 e
107-D/2003, de 31/12.) alterou-se, no âmbito da responsabilidade
extracontratual, o critério determinante da competência material entre
jurisdição comum e jurisdição administrativa,…passando a
jurisdição administrativa a abranger, todas as questões de
responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público,
independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime
de direito público ou por um regime de direito privado”
Resumindo, considerou-se (e bem) que o único
fator que determinava a competência dos tribunais administrativos no que toca á
Responsabilidade aquiliana de uma pessoa coletiva do direito privado é se esta
está ou não sujeita ao regime civil do estado e demais entidades publicas.
Para Carlos Alberto Fernandes Cadiiha, o artigo
1º, nº5 do ETAF é que concretiza na prática o artigo 4º, nº1, i) do ETAF, ou
seja, concretiza a ideia de que “as entidades privadas podem ficar subordinadas
a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser
demandadas em ações de responsabilidade civil” nos tribunais administrativos e
sob a alçada do contencioso administrativo. O autor defende ainda que este
fenómeno acontece quando intervenham no exercício de tarefas que sejam reguladas
por disposições ou princípios de direito administrativo.[1]
O tribunal aquo considerou que a Ré (empresa
construtora) prestou uma atividade administrativa: em primeiro lugar porque
executou uma tarefa pública “material ou técnica, destinada a assegurar a
produção de bens e a prestação de serviços para satisfação das necessidades
coletivas”, e em segundo lugar, na execução desta tarefa a Ré foi sujeita a
um regime de direito administrativo, nomeadamente á “observância
de deveres especiais ou a sujeição a procedimentos pré-contratuais de direito
público, por imposição de diretivas comunitárias.”
Juntado as peças todas chega-se á seguinte
conclusão: os autores propõem num tribunal comum uma ação
de responsabilidade civil extracontratual por falta da observância das
condições de segurança contra essencialmente uma entidade privada cujo objetivo
é a obtenção de uma indemnização por danos emergentes. Por sua vez, a entidade privada
executou uma obra pública, sendo parte de um contrato de concessão
administrativo com o Estado. Não me parece razoável que, embora a Ré seja uma
pessoal coletiva privada, seja julgada nos tribunais comuns. Primeiro porque
está assente um contrato administrativo, sendo o Estado parte deste, o que
significa que a Ré está sujeita aos princípios de Direito Administrativo. Em segundo lugar, porque a distinção entre
atos de gestão pública e privada já não existe. Em terceiro lugar, o critério
para aferir a competência dos tribunais administrativos, presente no artigo 1º,
nº5 do ETAF concretiza-se no caso concreto. Assim considerou o tribunal “ A
atuação da ré, C.. tem por base um contrato administrativo de concessão de
obras públicas, que nela delega as tarefas de natureza pública de assegurar um
regular, contínuo e eficiente funcionamento do serviço público em causa,
envolvendo prerrogativas de direito público. Consequentemente, terá a ré que
ser demandada perante os tribunais administrativos, nos termos do art. 4°, n°1,
al. i) do ETAF.”
3.
Conclusões Finais
Em suma, o tema da Responsabilidade
Civil Pública tem vindo a sofrer alterações profundas ao longo da última década
e principalmente após a Reforma do Contencioso Administrativo. Alterações um
pouco infelizes e que deram oportunidade á jurisprudência de inverter a lógica
processual com interpretações um pouco questionáveis, o que não sucede no
acórdão em análise. Ainda assim o legislador tentou erradicar estas
interpretações com o aperfeiçoamento da letra da lei em 2015. Considero que é
clara a ideia que, nos dias de hoje, os tribunais competentes a julgar litígios
cujo objeto seja a Responsabilidade civil pública são os Tribunais
Administrativos, o que é demonstrado no acórdão em análise, visto que mesmo uma
empresa privada pode reger-se por princípios do Direito Administrativo. O
Tribunal em questão pronuncia-se de forma correta ao atribuir essa competência
aos tribunais administrativos, e demonstra uma evolução dentro da
jurisprudência em relação á responsabilidade Civil Pública, de quem a deve
julgar quando posta em causa (no seio do contencioso administrativo). [2]
Carla Alexandra Vieira Sousa, nº
64643, sub-turma 11.
[1] Cadiha, Carlos in
“Regime da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas”,
Anotado, pág.48 a 49.
Comentários
Enviar um comentário