AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS e ACÓRDÃO 1205/17.0BELRA (ANDREIA RODRIGUES 64740)

AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS e ACÓRDÃO 1205/17.0BELRA


Antes da “Reforminha” de 2015, no Contencioso Administrativo e Tributário, havia presente a distinção entre ação administrativa especial, onde era suposta uma certa unilateralidade, e a ação administrativa comum, onde, por exemplo, se inseriam os pedidos de responsabilidade. O critério de distinção entre estes dois tipos de ação assentava na questão de se saber se o processo cabia ou não nos poderes de autoridade -que esta podia exercer -  por parte da Administração [1]. Com a reforma, eliminou-se então, esta distinção e passámos a ter única e exclusivamente a Ação Administrativa.

Segundo o Professor Colaço Antunes, o objeto da ação administrativa corresponde à forma de atuação de atuação da administração e, igualmente, à tutela de pretensões substantivas dos particulares, possivelmente, lesados pela ação ou omissão da Administração [2].

Nos termos do 37º/1 CPTA, é necessário verificar se existe alguma regulação especial aplicável ao litígio, pois caso não exista, aplicamos a forma de ação administrativa a todos os conflitos que estejam na alçada da jurisdição administrativa. Por sua vez, o nº2, não de forma taxativa, indica o que pode ser pedido aos Tribunais Administrativos.

            Sobre a impugnação dos atos administrativos, podemos começar no CPTA pelo artigo 50º e ss. De acordo com o art. 50º, a impugnação tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato. A verdade é que a impugnação traz consigo a suspensão de eficácia do ato, se estiver em causa o pagamento de uma quantia certa, onde não exista natureza sancionatória (nos termos do art. 50º/2). Tratando-se de atos lesivos, o autor quererá exercer o direito à reparação dos danos que lhe tenham sido causados, como nos indica o nº3 do art. 50º.

            No entanto, é necessário saber que atos podem ser impugnados, quem tem legitimidade para tal e que prazos detém para exercer tal direito. 

Podemos começar pelo art 51º do CPTA e, é este que nos indica uma lista de atos administrativos que podem ser impugnados. Este artigo tem necessariamente de ser conjugado com o art 148º do CPA (assim quis o legislador na reforma de 2015). Segundo Vieira de Andrade, o conceito de ato administrativo impugnável começa por pressupor um conceito material de ato administrativo. O artigo 148º CPA dá-nos, assim, a resposta: corresponde às decisões materialmente administrativas de autoridade que visa a produção de efeitos externos numa situação individual e concreta, independentemente da forma sob que são emitidas. Veremos mais à frente, mas ficarão, assim de fora, os atos puramente instrumentais e os comportamentos, pois não comportam decisões, nem constituem atos administrativos. O nº1 do 51º do CPTA indica-nos ainda que estas decisões impugnáveis podem ser emitidas tanto por entidades que não estejam integradas na Administração Pública, como por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.

Caso não ponham termo a um procedimento, diz-nos o art 51º/3 CPTA que os atos impugnáveis só podem ser impugnados durante a pendência do mesmo. No entanto apresenta-se uma exceção em que se houver fundamento em ilegalidades cometidas durante o procedimento, existe a faculdade de impugnação do ato final.

Seria de esperar que a impugnabilidade de um ato administrativo tivesse de ter certa forma, mas vem o art 52º CPTA esclarecer que tal não é necessário, tão pouco é necessário haver o exercício do direito de impugnar um ato contido em diploma legislativo ou regulamentar.

Falou-se nos atos que poderiam ser impugnados e, agora de uma forma breve, diz-nos o art 53º que os atos confirmativos, pelo contrário, não podem ser impugnados. O legislador entendeu como ato confirmativo, “os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores”. A meu ver, trata-se de uma forma de garantir uma segurança jurídica no mundo administrativo pois, além de assegurar as decisões, protege os particulares ou até mesmo a Administração.

            Passando à legitimidade, aprendemos em Direito Processual Civil, que existem duas modalidades: a legitimidade ativa e a legitimidade passiva. Segundo o Diário da República[3], entende-se por legitimidade, a suscetibilidade de certa pessoa exercer um direito ou cumprir uma vinculação resultante de uma relação jurídica existente entre essa pessoa e o direito ou vinculação em causa. A questão da legitimidade assenta, assim, na existência ou inexistência de determinada posição relativa entre a pessoa e o direito ou o bem sobre que esse direito incide.

          O CPTA, no seu artigo 55º, apresenta a legitimidade ativa para impugnar um ato administrativo. Diz-nos o artigo 9º/1 do CPTA que o autor é considerado parte legítima e, aqui, numa forma ativa, quando alegue ser parte na relação material controvertida. De forma exemplificatória, temos o Ministério Público, entidades públicas e privadas, entre outras, como entidades com legitimidade ativa, nos termos do art 9º/2 do CPTA.

Quanto à legitimidade passiva, que foi introduzida com a reforma de 2002, somos remetidos para o artigo 10º do CPTA. Aqui estamos perante os interesses contrapostos aos do autor. Será então as entidades contra quem é proposta a ação.

Sobram os prazos e, acerca destes, existem várias modalidades. É importante ir primeiro ao art. 58º CPTA. A impugnação de atos nulos não dispõe de prazo e, caso se trate de atos anuláveis já haverá prazos, no entanto, diversificados. Assim, um ano, se promovida pelo Ministério Público e três meses, nos restantes casos. É necessário recorrer ao artigo 279º do CC para se fazer a contagem dos prazos. Existe ainda a exceção, de alargamento de prazo (ou seja, dos 3 meses), em casos de justo impedimento nos termos previstos na lei processual civil; no prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma.

Após explicitação teórica, analiso agora acórdão relativo à legitimidade ativa para a impugnabilidade de ato administrativo. Trata-se do Processo 1205/17.0BELRA [4]. Neste, P, intentou contra o IMT ação onde pediu a suspensão de eficácia de Ato Administrativo proferido pelo Presidente do Conselho de Administração do IMT. Este ato afetava diretamente a empresa onde P trabalhava. Surge, assim, desde logo a questão de P não ser parte direta na relação pois, se o ato afetava diretamente a empresa não o afetava diretamente a ele.

Em primeira instância, o tribunal considerou P parte ilegítima, o que levou a que P recorresse da decisão onde alegou que o tribunal tinha seguido estritamente a lei, mais precisamente os artigos 9º, nº1, e 55 nº1, alínea a) CPTA, o que impedia que os trabalhadores pudessem defender a empresa. Considerou que tal entendimento violava os artigos  58º, nº1 e 59º, nº1, da CRP. Afirma, entre outros, que detém legitimidade pois, o ato administrativo, a ter eficácia, extinguiria o seu posto de trabalho. Considera-se parte de uma relação material, onde os efeitos não afetarão apenas a entidade patronal como  o próprio P.

O requerido alegou mais uma vez que os efeitos se dirigiam à entidade patronal e que P não passava de um mero trabalhador.

A apreciação do recurso assentou então no “Erro de julgamento de direito quanto à legitimidade processual ativa individual do ora recorrente e requerente”.

De forma sucinta, foi considerado que os efeitos do ato administrativo, teriam um impacto indireto na esfera do trabalhador, muito também pelo facto de o trabalhador ter um contrato de trabalho com a empresa e, em que nada tem haver com o ato administrativo proferido. Foi então, considerado improcedente o recurso intentado por P.

Vemos então o seguimento da lei no que toca à legitimidade para impugnar atos administrativos. Se o tribunal decidisse de outra forma, tudo o que acima foi referido não teria sido seguido escrupulosamente. Se a lei afirma que é necessário ter um interesse direto, não se pode aceitar que qualquer indivíduo tente impugnar atos que ache que poderão ter algum impacto em si. Seria dar uma liberdade a quem não tivesse interesse direto, mas apenas quisesse satisfazer as suas vontades mesmo que ilegítimas.


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