A ação de condenação à prática do ato devido: evolução do regime, enquadramento atual e o princípio de separação de poderes.

A ação de condenação à prática do ato devido: evolução do regime, enquadramento atual e o princípio de separação de poderes.

A ação de condenação à prática de ato devido vem regulada, atualmente, nos artigos 66º e seguintes do CPTA e consagra uma modalidade de ação administrativa especial. Este regime sofreu, no entanto, importantes evoluções e mudanças de paradigma ao longo da história do Contencioso Administrativo. Mais concretamente, nos antecedentes da reforma do CPA de 2002, e em razão do princípio da separação de poderes, justificava-se que o juiz apenas pudesse anular atos administrativos, e nunca pudesse condenar ou dar ordens de qualquer natureza à administração. Esta ação consistia, assim, no passado, numa mera anulação do ato da administração, o que espelha cristalinamente os traumas de infância que o Contencioso Administrativo veio sofrer. A invocação deste princípio está intrinsecamente ligado ao elemento histórico e à doutrina francesa que, a certo ponto, deixou de conseguir separar a “confusão” entre julgar e administrar e o facto de se “condenar” a Administração a “praticar atos em vez dela”, ou “substituir” a atuação das autoridades administrativas pela dos tribunais.1 No entanto, como Vasco Pereira da Silva vem esclarecer (e como na atualidade se tem vindo a entender) que o julgamento de condenação da Administração à prática de atos administrativos que são devidos, decorrentes da preterição de direitos dos particulares lesados, não se confunde de qualquer forma, com a invasão da responsabilidade da Administração e a discricionariedade administrativa. Em Portugal, perante as sucessivas revisões constitucionais, vem-se finalmente admitir, em 1997, a “determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos”, por via do artigo 268º nº4 da CRP, como componente da tutela efetiva e plena dos direitos dos particulares face à Administração e sendo aplicável imediatamente, à luz do disposto no artigo 18º da CRP, porque se entende que constitui um direito fundamental. Desta forma, houve um alargamento do princípio da separação de poderes, e reconheceu-se que o anterior regime sofria de algumas insuficiências, e acabava-se sempre por, mesmo que discretamente, dar ordens e condenar a administração. Conclui-se, finalmente, que a admissibilidade de sentenças de condenação da administração não é contrária ao princípio da separação de poderes, bem como não viola qualquer princípio da justiça administrativa. Mais, não só não se violam quaisquer princípios, como se concretiza a forma mais correta de reação contra comportamentos ativos ou omissivos da Administração, que possam vir a lesar os direitos dos particulares, por negação de atos que são devidos por lei.

1 SILVA, Vasco Pereira da, “O contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2013.

Em relação ao objeto do processo, e segundo o disposto no nº1 do artigo 66º do CPTA, podem ser apresentadas duas modalidades de ação administrativa especial de condenação à prática de ato devido, consoante esteja em causa um ato administrativo ilegalmente omitido ou um ato administrativo ilegalmente recusado. Há, assim, dois pedidos principais, que podem ser suscitados através deste mecanismo: o pedido de condenação na emissão de ato administrativo omitido; e o pedido de condenação na produção de ato administrativo de conteúdo favorável ao particular, em substituição do ato desfavorável anteriormente praticado.

Segundo o artigo 66º nº2 do CPTA, entende Vieira de Andrade que “o pedido serve para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado”2. Entende-se, assim, como “ato devido” aquele que, segundo o entendimento do autor, deveria ter sido emitido e não foi, podendo ter havido uma pura omissão ou uma recusa, ou quando tenha sido praticado um ato que não satisfaça integralmente a pretensão do autor. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, este objeto do processo é um direito subjetivo do particular. No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/04/2010, o Tribunal entendeu que o objeto deste tipo de ações é “a pretensão do interessado e não os atos administrativos que tenham sido praticados na sequência de requerimentos que o mesmo apresentou à Administração com vista à sua satisfação”.

Quanto aos pressupostos da ação de condenação à prática de ato devido, nos termos do disposto no artigo 67º nº1 do CPTA, é necessário em primeiro lugar que tenha sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir. Segundo Mário Aroso de Almeida, é irrelevante se o dever de atuação da Administração advém de uma normal legal, de uma disposição regulamentar ou até de um vínculo contratualmente assumido. O que é relevante para estes efeitos é o interesse processual e em agir. Para além deste pressuposto, é preciso que tenha acontecido alguma destas situações:

• Que não tenha sido proferida decisão no prazo legalmente estabelecido, de acordo com a alínea a) do artigo;
• Que tenha sido recusada a prática do ato devido, de acordo com 1ª parte da alínea b) do artigo;
• Que tenha sido recusada a apreciação do requerimento dirigido à prática do ato, de acordo com 2ª parte da alínea b) do artigo;

2 ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, “A Justiça Administrativa (Lições)", 14a Edição, Almedina, 2015.

Após a revisão de 2015, veio-se prever ainda outra situação possível: haver um indeferimento parcial, no caso de a apreciação, ainda que positiva por parte da Administração, não satisfaz integralmente a pretensão do interessado (que cabe na alínea c) do artigo. Em todos os casos é necessário que se verifique, por parte da Administração, um dever legal de decidir (nos termos do princípio da decisão previsto no artigo 13º do Código do Procedimento Administrativo) e ainda que tenha havido, por parte do interessado, um comportamento junto da Administração, solicitando-lhe um requerimento quanto à prática do ato.

Em relação aos prazos de interposição da ação, estes regem-se pelo artigo 69º do CPTA, são semelhantes aos prazos previstos no artigo 58º do CPTA, para os atos anuláveis. Prevê-se o prazo de três meses nos casos em que a ação tiver como pressuposto ato expresso (de indeferimento ou recusa) e o prazo de um ano quando a Administração tenha uma conduta silente. Estes prazos têm início desde o termo do prazo legal para a prolação de decisão. Quanto aos atos nulos, integram a exceção de que podem ser impugnáveis a todo o tempo.

Cabe, por fim, falar do conteúdo da sentença. O artigo 71º do CPTA demonstra que o Tribunal vem apreciar a concreta relação administrativa entre o particular e a Administração, de forma a apurar a existência ou não do direito que é invocado pelo particular, e a determinar o conteúdo do ato juridicamente devido da Administração. O entendimento do professor Regente relativamente ao conteúdo da sentença, é o de que a discricionariedade é um modo de realização do direito, que deve ter parâmetros jurisdicionalmente controlados, e existindo numerosas situações em que a Administração se encontra obrigada a atuar, as sentenças de condenação à prática de ato devido devem determinar concretamente qual o âmbito e o limite das vinculações legais. Segundo o que consta do artigo 71º nº 2 do CPA, estabelece-se que “Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido.

As sentenças de condenação podem apresentar conteúdos muito diferentes entre si. Neste sentido, Mário Aroso de Almeida caracteriza os processos de condenação à prática de atos administrativos como “processos de geometria variável”, no sentido em que “não têm todos a mesma configuração, nem conduzem todos à emissão de pronúncias judiciais com idêntico alcance”.3 Para Vasco Pereira da Silva existem duas principais modalidades de sentenças (quanto ao conteúdo) resultantes do pedido de condenação à prática do ato devido:

1. As sentenças que impõem a prática de um ato administrativo de conteúdo determinado pela sentença, tanto quanto à oportunidade como quanto ao modo de exercício. A sentença vem impor à Administração a prática de um ato administrativo com um determinado conteúdo;

2. Aquelas que condenam à prática de um ato administrativo, mas em que o seu conteúdo é indeterminado, no sentido em que estão em causa escolhas da responsabilidade da Administração. No entanto cabe ainda ao tribunal indicar a “forma correta” de exercício do poder discricionário em aplicação ao caso concreto (alcances e limites das vinculações legais, orientações e critérios de decisão).

3 ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos tribunais Administrativos e Fiscais, 2007.

Já para Mário Aroso de Almeida, distinguem-se três situações distintas nesta matéria: o autor começa por distinguir as situações em que “a lei confere ao autor o direito a um ato administrativo com um determinado conteúdo ou, pelo menos, constitui a Administração no dever estrito de praticar um ato com um conteúdo determinado”, que são as sentenças de condenação estrita; Em segundo lugar, destaca as situações de “redução da discricionariedade a zero” em que, “embora a lei confira, em abstrato, à Administração certos poderes de conformação do conteúdo do ato”, no caso concreto deve-se reconhecer objetivamente que só lhe resta praticar um ato com um determinado conteúdo; Por fim, refere as situações de ato devido mas com conteúdo discricionário, que levam à “condenação da Administração a praticar uns qualquer ato administrativo, sem conter quaisquer especificações quanto ao conteúdo do ato a praticar”.

Em conclusão, é verdade que o mecanismo da ação de condenação à prática de ato devido é uma figura recente no Contencioso Administrativo e que tem vindo a sofrer algumas alterações de regime. No entanto, a introdução deste instituto ainda em evolução veio conceder aos particulares uma garantia efetiva de tutela dos seus direitos constitucionalmente protegidos e veio, acima de tudo, demonstrar que o princípio da separação de poderes pode ser respeitado e delimitado na relação da Administração com a atuação dos tribunais.

BIBLIOGRAFIA:

• -  ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos tribunais Administrativos e Fiscais, 2007

• -  ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual Processo Administrativo, Almedina, 7º edição (2022)

• -  ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa (Lições)", 14ª Edição, Almedina, 2015.

• -  SILVA, Vasco Pereira da, “O contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2013.

• -  ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual Processo Administrativo, Almedina, 7ª edição (2022)

• -  Acórdão do STA de 07/04/2010, nº de processo 01057/09

  http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/e4a130 9638fc9b15802577030052d637?OpenDocument&ExpandSection=1#_S ection1

  Sofia Lopes, Nº 64535