A personalidade judiciária como pressuposto processual e as suas especificidades no Contencioso Administrativo
Especificidades da personalidade judiciária no Contencioso Administrativo e análise de um Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Introdução:
O objetivo deste post é
analisar o pressuposto processual da personalidade judiciária no Contencioso Administrativo.
Ao longo desta exposição vou abordar vários temas relacionados com a
personalidade judiciária, nomeadamente, aprofundar a noção de personalidade judiciária
e a sua extensão a entidades que não possuem personalidade judiciária ao fazer
uma abordagem ao artigo 8º-A do CPTA que anteriormente não estava previsto no
CPTA e do artigo 10º CPTA. Não iremos tocar na temática da personalidade judiciária
antes da entrada em vigor do artigo 8º-A CPTA pois, embora seja uma matéria de
bastante relevo, não considero que faça sentido referi-la neste tema uma vez
que a pessoalidade judiciária, atualmente, já vem expressamente consagrada no
CPTA.
Irei ainda fazer um
enquadramento da matéria, recorrendo a um acórdão do Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Sul para perceber esta matéria do ponto de vista prático
e perceber qual a posição da jurisprudência. Relembrando sempre que o propósito
da abordagem a este acórdão é fazer uma exposição da matéria aplicando-a ao mesmo
e à decisão do tribunal.
Concluiremos este post com a temática da falta de personalidade judiciária e a sua consequência, nomeadamente, a questão de saber se a falta deste pressuposto processual pode ser sanada ou não.
1)
Pressupostos processuais
Primeiro importa começar por dizer que a personalidade judiciária é um pressuposto processual, como tal importa definir o que é um pressuposto processual. De acordo com o professor Vieira de Andrade os pressupostos processuais “são os elementos de cuja verificação depende, num determinado processo, o poder-dever do juiz de se pronunciar sobre o fundo da causa”. Deste modo, podemos dizer que são elementos que permitem apreciar o mérito do pedido formulado e de sobre ele proferir uma decisão.
2) Personalidade judiciária (Artigo 8º-A):
O CPTA anteriormente não
consagrava expressamente o pressuposto processual da personalidade judiciária,
o que nos levava a ter em conta as correspondentes disposições do CPC,
aplicáveis ex vi artigo 1º CPTA. Atualmente, com a reforma do CPTA, o artigo
8º-A consagra expressamente este pressuposto processual, reiterando o regime da
lei processual civil.
Ora a personalidade judiciária
é tradicionalmente definida como “a suscetibilidade de ser parte no processo”[1]. O professor Antunes
varela tem uma definição própria defendendo que consiste “na possibilidade de
requer ou de contra si ser requerida, em nome próprio, qualquer das
providencias de tutelas jurisdicional reconhecidas na lei”.
O princípio geral da lei
processual é o de que a personalidade judiciária coincide com a personalidade jurídica.
Assim quem tiver personalidade jurídica, terá personalidade judiciária (artigo
11º/2 CPC), sendo que quem não tiver personalidade jurídica não terá, em regra,
personalidade judiciária. Contudo, esta regra tem alguns desvios, na medida em
que em alguns casos, é atribuída personalidade judiciária a entidades
destituídas de personalidade jurídica. É o que sucede no artigo 8º-A nº3 do
CPTA, com os ministérios e os órgãos da administração pública.
O Estado na sua faceta de
Estado-Administração é uma pessoa coletiva pública, cujas numerosas e complexas
atribuições e competências são prosseguidas por um vasto e heterogéneo conjunto
de órgãos e serviços administrativo. Não sendo praticável que a pessoa coletiva
Estado-Administração funcionasse como o único centro de imputação de situações
jurídico-processuais, o CPTA optou por eleger, como sujeitos processuais, os
ministérios. Os ministérios, na organização do Estado, mais não são que “meros
departamentos de organização dos órgãos e serviços do seu órgão central
Governo, dirigidos pelos respetivos ministros”[2], sem qualquer tipo de
personalidade jurídica ou judiciária.
Assim, no processo
administrativo reconhece-se personalidade judiciária aos ministérios e aos
órgãos da administração, embora apenas na medida correspondente à legitimidade
ativa e passiva atribuída pelo CPTA (artigo 8º-A nº3) – isto é, no que respeita
aos ministérios, nos processos relativos a ações ou omissões dos respetivos
órgãos (artigo 10º nº2)[3].
3)
Artigo 10º CPTA e extensão da
personalidade judiciária:
A previsão expressa no artigo 8º-A
nº3, segunda parte, introduzida pelo decreto-lei nº214-G/2015, de 2 de outubro,
não consubstancia uma novidade no CPTA. Na verdade, tal já resultava do regime
anterior, indiretamente, do artigo 10º, nos seus nº2, 6 e 8[4].
A questão de saber qual a
entidade pública que deve ser indicada como réu numa ação administrativa é
muitas vezes encarada apenas como um problema de legitimidade passiva. Tal
situação decorre do facto de a epigrafe do artigo 10º (que é o artigo que
estabelece os critérios que permitem determinar a entidade a demandar) ser “legitimidade
passiva”.
Mas a epigrafe do artigo 10º
CPTA é enganadora. Na verdade, este preceito não consagra apenas o critério de
determinação da legitimidade passiva, mas também os critérios de atribuição de
personalidade judiciária às entidades públicas. Efetivamente, apesar de a epigrafe
“legitimidade passiva” parecer apontar para um outro pressuposto processual que
não a personalidade judiciária, uma análise atenta à sua letra é suficiente
para revelar que o mesmo constitui, também, fonte normativa previa de
atribuição de personalidade meramente judiciária, por não ser concebível a atribuição
de legitimidade processual à entidade sem personalidade judiciária[5].
Deste modo, no processo
administrativo, temos de encontrar no CPTA, numa norma que não o seu artigo
8º-A, a atribuição de legitimidade aos ministérios e aos órgãos da Administração
Publica para, dai, concluir pela sua personalidade judiciária. Esta norma, nos
casos de legitimidade passiva corresponde ao artigo 10º.
O CPTA contem, em matéria de legitimidade, disposições cujos efeitos se projetam no âmbito da personalidade judiciária, nomeadamente o artigo 10º. Com efeito, o artigo 10º/2 estabeleceu que, embora as ações que tenham por objeto ações ou omissões de entidades públicas sejam propostas contra a pessoa coletiva de direito público, no caso do Estado elas são propostas contra o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos[6].
4)
Acórdão (Proc. n.º 2406/12.3BELSB, de
28-06-2018):
No presente acórdão o Autor, inconformado
com o saneador sentença proferido pelo TAC de Lisboa que absolveu as entidades
demandadas – Presidência do Conselho de Ministros e Ministério dos negócios
Estrangeiros – da instância nos termos do disposto nos artigos 590º/2 alínea a)
e artigo 6º CPC, veio interpor recurso para o Tribunal Central Administrativo
Sul.
O tribunal a quo entendeu que
aqui se tratava de uma ação administrativa comum por o objeto do litigio, tal
como se mostra configurado, respeitar à “interpretação, validade ou execução de
contratos”, a que alude o artigo 37º/2 alínea h).
Deste modo a questão que se
coloca é se os ministérios têm personalidade judiciária para esta ação ou se a
ação deveria ser intentada contra o Estado representado em juízo pelo
Ministério Publico.
Pese embora o artigo 10º CPTA
disponha em matéria de legitimidade, a solução adiantada implica a atribuição
de personalidade e capacidade judiciária aos Ministérios, apesar de estes não
terem personalidade e capacidade judiciária. Trata-se, portanto, de situações
de extensão de personalidade aos Ministérios. Ocorre que as situações de
extensão de personalidade judiciária, no âmbito do processo administrativo se
encontram bem delimitadas.
Deste modo, e concretizando
este acórdão, o artigo 10º/2 CPTA deveria ser interpretado restritivamente no
sentido de não se aplicar a extensão da personalidade judiciária dos
ministérios às ações Administrativas comuns que tenham como objeto relações
contratuais e de responsabilidade. Assim, tudo isto em conta, quem tinha
personalidade judiciária para ser demandado como réu era o Estado e não a Presidência
do Conselho de Ministros nem o Ministério dos Negócios Estrangeiros.
O regime legal inserto no
artigo 10º/2 CPTA refere-se apenas à legitimidade processual passiva nas ações administrativas
que tenham por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, estabelecendo
que quem é a parte demandada é “a pessoa coletiva de direito público ou, em
caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico
impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou
observar os comportamentos pretendidos”.
Contudo, tal regime vale
apenas para as ações administrativas especiais (impugnação do ato, condenação à
prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas – artigo 50º e ss,
artigo 66º e ss, e artigo 72º e ss. CPTA), mas não é aplicável a ações
administrativas comuns que tenham por objeto “interpretação, validade ou
execução de contratos".
De acordo com o professor
Mário Aroso de Almeida “quando o ministério ou um órgão sejam parte ilegítima
numa ação não existe apenas ilegitimidade, mas também falta de personalidade judiciária”.
Deste modo os Recorridos, para
além de não disporem de personalidade judiciária no presente processo, não
dispõem de qualquer legitimidade processual, atendendo ao objeto do processo.
5)
Falta de personalidade judiciária:
Consubstancia uma situação de falta de personalidade judiciária da entidade pública demandada aquela em que a ação é instaurada contra uma entidade sem personalidade jurídica. A questão que se coloca neste âmbito é a de saber se a falta de personalidade judiciária é ou não sanável.
No processo administrativo são
reconhecidas algumas situações de sanação de falta de personalidade judiciária.
Com efeito, além de podermos aplicar ao processo administrativo o artigo 14º do
CPC, por remissão do artigo 1º do CPTA, devemos acrescentar como hipóteses de
sanação, por um lado, o artigo 8º-A nº4 e, por outro o artigo 10º nº4.
Se olharmos primeiro para o
artigo 8º-A nº4, de acordo com este artigo nas ações individualmente propostas
contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser
sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processo. Assim,
percebemos que esta sanação pressupõe a ocorrência de dois eventos distintos:
ð Primeiramente, é indispensável que tenha sido intentada uma ação contra um ministério que devesse ter sido intentada contra o Estado (artigo 10º nº2 conjugado com o artigo 8º-A nº3). Se tal for o caso o ministério não terá personalidade judiciária.
ð Em segundo lugar, é necessário a intervenção do Estado no processo e que este ratifique ou repita o processo. Deve ter-se por sanada a respetiva falta de personalidade judiciária tanto no caso de intervenção do Estado por sua iniciativa (espontânea), como no caso de intervenção por iniciativa do tribunal (provocada), determinando a sua citação.
Em suma, qualquer que seja a
via de intervenção (espontânea ou provocada) o que parece claro é que a falta
de personalidade judiciária do ministério, prevista no artigo 8º-A nº4 não se
sana automaticamente com a citação do ministério, mas apenas com a efetiva
intervenção do Estado.
Se olharmos agora para a
situação do artigo 10º nº4 percebemos que a mesma tem por pressuposto situações
em que a entidade demandada é desprovida de personalidade jurídica e
judiciária, ou seja, tem por base as situações do artigo 10º nº2. Da conjugação
do artigo 10º nº2 e do artigo 10º nº4 percebemos que a errada identificação da
entidade demandada consistirá, sempre na identificação de ente desprovido de
personalidade judiciária
No nº4 do artigo 10º prevê-se
que, quando o autor tenha indicado na petição inicial como parte demanda órgão
pertencente a ministério, a secretaria regional ou a pessoa coletiva de direito
público que deveriam ter sido demandados, isso não obsta a que a ação se
considere regulamente proposta.
Assim, perante a falta de
personalidade judiciária da entidade demandada entre a alternativa de não
conhecer do mérito da questão, condenando o autor em custas pelo decaimento da
ação (por ter proposto ação contra entidade desprovida de personalidade
judiciária), e a alternativa de assegurar a tutela jurisdicional efetiva, conhecendo
do mérito da questão e aproveitando o ato praticado pelo autor, o legislador
considerou preferível a segunda[7]. É este, e apenas este, o
sentido a extrair da expressão “regulamente proposta” (artigo 10º nº4).
Bibliografia:
·
Mário Aroso de
Almeida, Manual de processo Administrativo, 2ª ed, Almedina, 2016
·
Mário Aroso de
Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, comentário ao Código de Processo nos
Tribunais, 3ª edição, Almedina, 2007
·
Tiago Soares
da Fonseca, Revista Julgar, Almedina, 2018
·
Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, reimp. 4.ª ed., Almedina
·
Esperança
Mealha, Personalidade Judiciária
e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, Publicações CEDIPRE Online
· José Carlos
Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 19.ª ed, Almedina, 2022.
· Vasco Pereira
da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as
Ações no Novo Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2005.
[1] Viera de Andrade, A justiça Administrativa, 19ª ed, Almedina, 2022, p. 287
[2] Segundo Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo, vol. I, reimp. 4.ª ed., Almedina, 2016, p. 239
[3] Mário Aroso de Almeida, Manual de
processo Administrativo, 2ª ed, Almedina, 2016, p.206
[4] Tiago Soares da Fonseca, Revista Julgar,
Almedina, 2018
[5] Mário Aroso de Almeida, Manual de
processo Administrativo, 2ª ed, Almedina, 2016, p.211; Mário Aroso de
Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, comentário ao Código de Processo nos
Tribunais, p. 90 e 91.
[6] Mário Aroso de Almeida, Manual de
processo Administrativo, 2ª ed, Almedina, 2016, p.206
[7] Tiago Soares da Fonseca, Revista
Julgar, Almedina, 2018
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