O conflito do Ministério Público no Contencioso Administrativo Português: ação pública ou representação do Estado?

O conflito do Ministério Público no Contencioso Administrativo Português: ação pública ou representação do Estado?

A reforma que sofre o Contencioso Administrativo em 2002 veio concretizar vários princípios fundamentais que revelaram uma jurisdicionalização e uma introdução da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares, nomeadamente no artigo 268º nº 4 e 5 da Constituição da República Portuguesa. Em tempos precedentes, é sabido que o Contencioso Administrativo sofreu vários “traumas de infância” que eram refletidos pela necessidade da separação de poderes e do receio da substituição da atuação das autoridades administrativas pela dos tribunais. Só com a reforma de 2002 é que se aceitou que o Juiz Administrativo pudesse ser dotado dos mesmos poderes de qualquer outro, e apenas após esta concessão é que o Contencioso Administrativo ultrapassou os seus traumas e se conseguiu construir um verdadeiro “Direito Processual Administrativo”, que conseguisse efetivamente garantir a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares nas relações jurídicas administrativas.

O Professor Vasco Pereira da Silva critica profundamente as reformas introduzidas em 2015 e 2019, referindo-se às mesmas como “reforminhas”. Em relação à reforma de 2015, a sua principal alteração consistiu em pôr fim à dualidade que até então existia entre ação comum e especial (à qual o Professor caracterizava como “esquizofrénica”), para introduzir uma união e se criar a ação administrativa unificada, apesar de o ser apenas de uma forma aparente, segundo o entendimento do Professor Regente. Mais tarde, pela “reforminha” de 2019, aproximou-se o contencioso administrativo do contencioso fiscal, para além de algumas alterações na orgânica dos tribunais e o aumento da eficácia dos mecanismos processuais. Esta última reforma acabou por ser ainda mais limitada que a anterior.

Em relação ao tema a ser abordado, é relevante referir que o Professor vem criticar especificamente as alterações efetuadas ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, às alterações ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos e, genericamente, as alterações efetuadas ao Código de Procedimento e Processo Tributário. Mais concretamente em relação às alterações feitas ao CPTA, destaca-se a não alteração à solução quanto ao patrocínio judiciário do artigo 11º, justificada por uma maior celeridade e eficácia

do contencioso administrativo, mas que vem revelar não ter qualquer utilidade. O facto de se passar a considerar uma mera possibilidade o patrocínio judiciário por parte do Ministério Público vem trazer à consciência de que seria errado qualificá-lo como um quase “mandatário genérico da Administração”1, mesmo que isso não tenha qualquer sentido útil, como era o que dava a entender a anterior obrigatoriedade do Estado se fazer representar pelo Ministério Público. Considera-se que esta opção era absurda, porque o Ministério Público é também o titular da ação pública. Posto isto, Vasco Pereira da Silva vem ponderar o facto de esta obrigatoriedade vir pôr em causa o princípio do processo equitativo, porque poderia haver casos em que o Ministério Público poder-se-ia apresentar como autor e, simultaneamente, como mandatário da ré.

No entanto, no entendimento de Gomes Canotilho e Vital Moreira “A propositura de uma ação por parte do Ministério Público em representação do Estado não se confunde com o exercício da ação pública intentada em nome da proteção dos interesses que lhe compete defender."2 É verdade que o Ministério Público se caracteriza pela sua unidade orgânica pela multiplicidade de funções e pela prossecução de diferentes interesses públicos3, é um aspeto essencial da sua atuação. Cabe ao MP a promoção da ação pública (artigo 55º nº1 alínea b) do CPTA), ou seja, intentar ações em defesa da legalidade e de certos interesses coletivos essenciais.

A verdadeira questão que é posta em causa e que tem levado ao posicionamento da doutrina tem sido a situação em que a atuação da Administrativa é ilegal ou coloca duvidas de legalidade. Isto é porque o Ministério público se coloca na posição de saber se se deve posicionar no sentido da prossecução do interesse público ou na posição da defesa da legalidade democrática. A doutrina tem-se posicionado essencialmente entre duas posições: há quem considere que este tipo de situações tem aplicação o artigo 69o do antigo Estatuto do Ministério Público (redação Lei n.o 114/2017, de 29/12, entretanto revogada pela Lei n.º 68/2019, de 27/08), que, apesar de não ser a solução ideal, consideram ser a única que resolve o problema no nosso ordenamento jurídico atual4; e há quem considere que nestes casos o Ministério Público deve deixar de ter a função de representante do Estado, sendo dada ao Estado a possibilidade de escolher o seu representante (um advogado ou um funcionário da Administração com competências suficientes para representar a Administração em juízo).

1 SILVA, Vasco Pereira da, “Revisitando a “reforminha” do Processo Administrativo de 2019 – “Do Útil, do Supérfluo e do Erróneo””, 2019, e-Pública, Vol.6 no3.

2 SANTOS SILVA, Cláudia Alexandra dos, “O ministério público no atual contencioso administrativo português”, 2016, e-Pública, Vol. 3 no 1.

3 CORREIA, Sérvulo “A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, volume I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.

A primeira doutrina, sendo a maioritária, sustenta que o Ministério Público não tem competências para aferir, num momento inicial, a legalidade dos atos administrativos, mas há atos que são claramente ilegais, e nestes o MP deve-se abster de representar o Estado em juízo, por aplicação do artigo 60o do antigo EMP (redação da Lei n.º Lei n.º 114/2017, de 29/12, entretanto revogada pela Lei nº 68/2019, de 27/08), uma vez que sendo obvia a ilegalidade do ato, não se coloca sequer em dúvida da prevalência da manutenção da legalidade em relação à defesa do Estado. Assim não será quando a questão da ilegalidade do ato não for concreta e óbvia, caso em que o MP deve representar o Estado já que não incumbe ao Ministério Público o julgamento de esta legalidade. Este entendimento baseia-se na ideia da atuação do Ministério Público se “pautar por critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade e que, por isso, em caso de contradição, deve ceder a função de representação do Estado”.2

Alexandra Leitão vem considerar, então, que a melhor solução seria “retirar ao Ministério Público a função de representação do Estado exatamente para evitar situações de conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado.”4 Esta situação vem ser, finalmente, resolvida em 2019, quando se acrescentou a palavra “possibilidade” no artigo 11º nº1 do CPTA, parecendo que a lei veio consagrar uma não obrigatoriedade da representação do Estado pelo Ministério Público. Este artigo deve ser interpretado em conjugação com a redação feita pelo nº4 do artigo 25º do CPTA, segundo o qual “Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”. No entanto, esta tentativa de alteração cirúrgica ao CPTA não resultou, porque é muito evidente que, ainda hoje, o Ministério Público continua a fazer o papel de “advogado” do Estado. O artigo 25º nº4, apesar de estar em vigor, encontra-se afetado na sua credibilidade por várias vezes ter sido posta em causa a sua constitucionalidade.

A título conclusivo, apesar de todos os esforços que têm sido feitos para contrariar este conflito do Ministério Público, é evidente que atualmente ainda subsiste a obrigatoriedade (agora disfarçada pela letra do artigo 11º) do Estado continuar a ser representado pelo Ministério Público.

4 LEITÃO, Alexandra, “A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos”, 2013, Julgar no20, Coimbra Editora.

BIBLIOGRAFIA:

• -  A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, volume I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.

• -  ALMEIDA, Mário Aroso de “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2020

• -  CORREIA, Sérvulo “A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, volume I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.

• -  LEITÃO, Alexandra, “A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos”, 2013, Julgar nº20, Coimbra Editora.

• -  SANTOS SILVA, Cláudia Alexandra dos, “O ministério público no atual contencioso administrativo português”, 2016, e-Pública, Vol. 3 nº 1.

• -  SILVA, Vasco Pereira da, “Revisitando a “reforminha” do Processo Administrativo de 2019 – “Do Útil, do Supérfluo e do Erróneo””, 2019, e- Pública, Vol.6 nº3.

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• Sofia Lopes, Nº 64535 

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