A Legitimidade dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo

1.     Introdução

Entendida tradicionalmente como uma relação bilateral entre a Administração Pública e o destinatário de determinado ato, a relação administrativa é hoje, cada vez mais, caracterizada por uma crescente complexidade e consequente multilateralidade, atingindo as decisões da Administração uma pluralidade de sujeitos.

É neste contexto que surge a figura dos contrainteressados que, graças à titularidade que possuem de posições jurídicas de vantagem, contrapostas com a do autor e conexas com as da Administração, se vêm, no seio do Contencioso Administrativo, munidos de legitimidade passiva e obrigatoriamente chamados a juízo.

 

2.     A Figura dos Contrainteressados

A questão de se os contrainteressados representam uma verdadeira parte no processo ou, em sentido diverso, meros terceiros na relação jurídica administrativa é alvo de discordância na doutrina.

Atendendo ao facto de que quer as ações impugnatórias, quer as ações de condenação à prática de ato devido se centram no exercício do poder público, exercido ou omitido; e, tendo como pressuposto que a legitimidade consubstancia o facto de as partes no processo serem os sujeitos na relação material controvertida, posicionando-se, de um lado, o demandante enquanto titular de um direito e, do outro, o demandado sujeito da obrigação, considera Francisco Paes Marques que os contrainteressados não poderem ser partes na ação. A estes argumentos, acrescenta o autor a impossibilidade de serem formulados pedidos que tenham em vista uma atuação do contrainteressado, mas apenas condutas que possam ser praticadas pela Administração, justificando, no seu entender, que os contrainteressados sejam considerados, à semelhança do que sucede na Alemanha, como simples participantes, surgindo qualificados como “terceiros num processo alheio”.[1]

Em sentido oposto diz-nos Mário Aroso de Almeida que, não obstante ser certo que o objeto dos processos não se define por referência às situações subjetivas de que os contrainteressados são titulares, mas antes à posição da Administração no quadro do exercício dos seus poderes de autoridade, tal circunstância não retira aos contrainteressados a sua qualidade de partes no litígio. A imposição de que estas sejam demandadas em juízo feita pela parte final do artigo 10.º nº1 e reforçada nos artigos 57.º e 68.º nº2 do CPTA, respetivamente, quanto às ações de impugnação e de condenação à prática de ato devido, reconhecem-lhe esse estatuto em situação de litisconsórcio necessário passivo.[2]

Também Vasco Pereira da Silva aponta no sentido de os contrainteressados representarem uma verdadeira parte. O autor considera, desde logo, infeliz a denominação de contrainteressados, pois, no seu entender, aqueles “(…) a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado (...)”[3], como titulares de posições jurídicas de vantagem resultantes do ato impugnado, serão precisamente sujeitos principais da relação jurídica multilateral e, consequentemente, partes no processo.[4]

Tudo o acima exposto demonstra uma nítida separação efetuada pelo CPTA entre a participação dos contrainteressados como parte principal da figura da intervenção de terceiros, presente no seu artigo 10.º nº10, a qual se rege pelas regras presentes nos artigos 319.º e seguintes do Código do Processo Civil (doravante “CPC”). Como faz notar Rui Chancerelle de Machete, “uma coisa são os contrainteressados, outra, bem diferente, os restantes terceiros.”.[5]

 

3.     A Legitimidade dos Contrainteressados

De acordo com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, plasmado nos artigos 20.º e 268.º nº4 e nº5 da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”), e reafirmado pelo artigo 2.º do CPTA, é garantida a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, em sede de contencioso administrativo, a todos aqueles que sejam materialmente titulares de interesses que justifiquem ser chamados ao processo, e é precisamente o facto de o contrainteressado ser titular de uma posição jurídica subjetiva, decorrente da atuação ou omissão da Administração aqui em causa, que fundamenta a intervenção dos contrainteressados.[6]

O contrainteressado deverá, desta forma e enquanto “titular de interesses contrapostos aos do autor”, ser demandado em conjunto com a outra parte na relação material controvertida, pelo autor, como diz o artigo 10.º nº1 e nos termos do artigo 78.º nº2 alínea b) do CPTA. Artigo esse que, como tem entendido quer a doutrina quer a jurisprudência, tem como propósito a legitimação dos contrainteressados, que deverão ser demandados em litisconsórcio passivo com a Administração, sob pena de se dar por verificada, nos termos do artigo 89.º nº4 e) do CPTA, exceção dilatória que obsta ao conhecimento da causa. A identificação dos contrainteressados configura, ainda, um requisito da petição inicial, cuja não verificação dá aso, segundo o artigo 80.º nº1 alíneas b) e c) do CPTA, à sua recusa pela secretaria.

Ciente das consequências gravosas que resultam da falta de citação dos contrainteressados, o legislador teve o cuidado de circunscrever o seu universo àqueles “que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, artigo 68.º nº2 do CPTA dentro daquele mais amplo que se estende a todos aqueles que por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado ou a praticar têm o direito de não ser deixados à margem do processo. Mais recentemente, veio a conferir, com o Decreto-Lei n.º 124-G/2015, de 2 de outubro, ao autor o direito de requerer à Administração a passagem de certidão da qual constem os elementos de identificação do contrainteressados por eles desconhecidos, artigo 78.º-A nº1 do CPTA.

 

4.     Conclusão

A figura dos contrainteressados garante a estes agentes, na esteira do princípio da tutela jurisdicional efetiva, a possibilidade de defender os seus direitos em juízo, apresentando-se como uma condição necessária para assegurar a plenitude do contraditório e a efetividade da justiça.

Não obstante, como refere Vasco Pereira da Silva, apesar de ser de saudar a sensibilidade do legislador ao conferir aos sujeitos das relações multilaterais a possibilidade de entrar no Processo Administrativo, muito terá ainda ficado em aberto, obrigando a doutrina e a jurisprudência a equacionar os problemas da multiplicidade de partes no Contencioso Administrativo e da respetiva intervenção processual até que este volte a tornar-se para esta questão.[7]

 

Francisco Dinis

Aluno nº64596

 

 

---

[1] Francisco Paes Marques, “Conflitos entre particulares no contencioso administrativo”, Coimbra, 2019, pp.531-533; no mesmo sentido: José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, Coimbra, 2016, p. 278

[2] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Coimbra, 2010, pp.250-253

[3] Artigo 57.º do CPTA

[4] Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Coimbra, 2009, p. 286

[5] Rui Chancerelle de Machete, in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano”, Coimbra, 2006, p. 623

[6] Paulo Otero, in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares, Coimbra 2001, pp 1080-1083

[7] Vasco Pereira da Silva, Op. Cit.,p. 286