Ação de condenação à prática de ato devido

Ação de condenação à prática de ato devido

 

Contextualização

A ação de condenação da Administração à prática de ato devido é muito importante porque constitui uma mudança de paradigma na lógica do Contencioso Administrativo[1]. Foi esta ação de condenação que provocou uma verdadeira rutura dos traumas da infância do Contencioso Administrativo.

Fazendo uma breve contextualização, após a Revolução Francesa no século XVIII, os tribunais não podiam julgar a Administração devido ao princípio da separação de poderes. O pensamento era o de que julgar a administração ainda era administrar e, portanto, os tribunais não o podiam fazer sob pena de estarem a substituir a administração. Este princípio da separação de poderes originou o grande trauma do contencioso administrativo, pois gerou-se uma confusão entre julgar e administrar. 

Durante todo esse período, aquilo que os tribunais podiam fazer era anular os atos administrativos, mas não podiam em momento algum dizer à administração qual é o ato devido a praticar. Isto é, o tribunal não se podia pronunciar sobre o facto de o particular ter ou não razão contra a Administração porque o entendimento era o de que o tribunal não podia condenar a Administração.

Desta forma, o Contencioso Administrativo estava ligado essencialmente à anulação de atos administrativos[2]. O tribunal analisava o ato administrativo e se esse fosse ilegal, anulava-o. Porém, o ato era devolvido à Administração. Isto gerava muitos problemas porque aquilo que acontecia é que a administração voltava a praticar um ato idêntico, mas com uma fundamentação diferente. Ou seja, podemos dizer que era uma espécie de bola de neve em que o ato era anulado, a Administração voltava a praticar um ato de conteúdo idêntico e se o particular pretendesse, tinha de voltar a impugnar o ato junto do tribunal. Isto só acontecia porque o tribunal não podia conceder ao particular aquilo a que ele realmente tinha direito. 

Este pensamento e forma de funcionamento do Contencioso Administrativo só foi alterado em 1997 com a revisão constitucional, que introduziu o art.268º/4 à Constituição da República Portuguesa (CRP), que consagra o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Segundo este princípio, a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos. A ação de condenação à prática do ato devido prevista nos arts.66º e seguintes do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) concretiza precisamente o princípio da tutela jurisdicional efetiva. 

Os tribunais passaram a ter competência para condenar a Administração e para dar razão aos particulares. Atualmente, os tribunais já podem dizer se o particular tem ou não direito ao pedido que é feito na petição inicial e condenar a Administração à prática do ato devido. 

Esta ideia também resulta do art.3º do CPTA que consagra o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos. Este princípio implica que os tribunais administrativos tenham o poder de se pronunciar contra a Administração. Nos termos deste artigo, o tribunal pode condenar a Administração a praticar um ato, mas isso não significa que o tribunal se esteja a substituir à Administração ou que o princípio da separação de poderes esteja a ser desrespeitado. Os tribunais pronunciam-se quanto à legalidade da questão, isto é, se o ato da Administração é conforme ou não à lei e, se não for, qual é o ato que a Administração tem de praticar para cumprir a lei. Quanto ao mérito da questão, os tribunais não se podem pronunciar, não podem determinar o conteúdo de uma decisão quando esse implicar uma certa discricionariedade. Assim, podemos concluir que os tribunais só podem determinar o conteúdo da decisão quando há apenas uma solução legalmente possível, é o que resulta do art.71º/2 do CPTA. Isto significa que o tribunal tem de analisar a questão com muita atenção para averiguar se o ato pretendido pelo particular contém ou não juízos discricionários, pois estes são da competência da Administração. Em suma, o princípio da separação de poderes continua a ser observado e é assegurado pelo art.71º do CPTA. Tal como o Professor Vasco Pereira da Silva afirma, “a admissibilidade de sentenças de condenação da Administração não só não é contrária a nenhum dos princípios da Justiça Administrativa (...), como é mesmo a forma mais adequada, num Contencioso Administrativo de plena jurisdição, para reagir contra comportamentos administrativos que, por ação ou omissão, lesam direitos dos particulares decorrentes da negação de atos legalmente devidos”.[3]

 

Objeto do processo da ação de condenação

A ação de condenação, nos termos do art.66º/1 do CPTA, “pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado”[4]. Isto significa que na ação de condenação podemos estar perante duas situações: um ato administrativo ilegalmente omitido; ou um ato administrativo ilegalmente recusado. Devido a esta situação, o Professor Vasco Pereira da Silva fala em duas modalidades de ação de condenação consoante a situação que se verifique no caso concreto: “Existem, assim, duas modalidades de ação administrativa (...) de condenação à prática de ato devido, consoante esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado (...). Modalidades, estas, de ação que correspondem aos dois pedidos principais que podem ser suscitados através deste mecanismo processual: o de condenação na emissão de ato administrativo omitido; e o de condenação na produção de ato administrativo (de conteúdo) favorável ao particular, em substituição do ato desfavorável anteriormente praticado”.[5]

Posto isto, importa analisar o objeto do processo da ação de condenação. O art.66º/2 do CPTA adota uma conceção ampla do objeto do processo, pois diz-nos que “Ainda que a prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória”. Isto significa que o objeto do processo nunca é o ato administrativo, mas sim o direito subjetivo que o particular tem a uma determinada conduta da Administração[6]. A ideia de que o objeto do processo é a pretensão do autor também resulta do disposto no art.71º do CPTA.

Quanto ao objeto do processo, podemos mencionar o Acórdão nº 01057/09 do Supremo Tribunal Administrativo (STA), uma vez que corrobora o supramencionado. Neste caso, a autora propôs uma ação de impugnação de um ato administrativo, quando na verdade devia ter proposto uma ação de condenação à prática do ato devido, atendendo à sua pretensão. Aquilo que o STA vem dizer é o seguinte: “Embora a Autora não tenha dado à ação a designação de ação para condenação à prática de ato devido, o pedido de “intimação” que formula (...) tem idêntico alcance e como tal deve ser interpretado. Por isso, é de entender que se está perante uma ação administrativa (...) de condenação à prática de ato devido (...) em que o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento (...) em que o tribunal deve pronunciar-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido se a ação dever ser julgada procedente”. O STA acrescenta ainda que “Sendo o objeto deste tipo de ações a pretensão do interessado e não os atos administrativos que tenham sido praticados na sequência de requerimentos que o mesmo apresentou à Administração com vista à sua satisfação, não releva para a apreciação da ação identificar qual ou quais os atos que seriam suscetíveis de impugnação, nem identificar os vícios de que possam enfermar, uma vez que a eliminação jurídica destes atos, independentemente dos vícios que tenham ou não, é corolário da decisão condenatória à prática do ato devido”.[7]

Este mesmo entendimento resulta também do Acórdão nº 0232/12 do STA, “As ações administrativas especiais de condenação à prática do ato devido destinam-se a obter a condenação da entidade competente à prática de um ato administrativo que o autor reputa ter sido ilegalmente omitido ou recusado, visando a sua condenação na prolação de um ato que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do ato de indeferimento sindicado, já que da pronúncia condenatória resulta diretamente a eliminação desse ato da ordem jurídica”[8].

Para concluir este ponto, o objeto do processo é a pretensão do interessado, o que significa que nas ações de condenação, ao contrário do que acontece nas ações de impugnação, não basta a apreciação da legalidade do ato administrativo, pois o tribunal tem de analisar a pretensão do interessado e ver se este tem ou não razão. 

 

Pressupostos da ação de condenação à prática do ato devido

Os pressupostos da ação de condenação à prática do ato devido resultam do art.67º do CPTA. O primeiro pressuposto é a apresentação, por parte do interessado, de um requerimento à entidade administrativa competente. O Professor Mário Aroso de Almeida refere que “Da apresentação do requerimento depende a constituição da Administração no dever de praticar o ato devido - pelo menos, para o efeito (processual) de habilitar o interessado à propositura da correspondente ação de condenação, dado que a apresentação de requerimento representa, nestes casos, um requisito de cuja observância depende a existência de uma situação de necessidade de tutela judicial e, portanto, a constituição do interesse em agir em juízo”[9].

Assim sendo, pelo art.67º/1 do CPTA, o particular só pode propor uma ação de condenação à prática de ato devido quando antes tenha apresentado um requerimento junto da entidade administrativa competente. Só assim haverá interesse em agir por parte do particular. 

Nos termos do art.67º/1 do CPTA, podemos ter quatro situações: omissão da Administração quanto ao requerimento apresentado (alínea A); indeferimento do requerimento (alínea B, 1ª parte); recusa de apreciação do requerimento (alínea B, 2ª parte); ato administrativo de conteúdo positivo parcialmente desfavorável ao interessado (alínea C). 

A situação prevista na alínea a) do art.67º/1 do CPTA aplica-se quando a Administração incumpre o dever de decisão. O art.13º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) diz-nos quais são os requerimentos que constituem o órgão competente no dever de os decidir. O prazo previsto nesta alínea conta-se nos termos do art.128º do CPA.

Na alínea b) do art.67º/1 do CPTA, tal como referido, temos duas situações.  A recusa de apreciação do requerimento ocorre quando este padece de algum vício. 

A última situação, prevista na alínea c), verifica-se quando a Administração não satisfaz integralmente a pretensão do interessado. Por exemplo, concede-lhe um benefício, mas num montante inferior ao que o interessado tinha direito. Através desta situação, aquilo que o interessado vai fazer é pedir ao tribunal que condene a Administração na ampliação do benefício que já lhe foi concedido, substituindo o ato que foi anteriormente praticado[10].

Existem ainda situações em que o interessado pode recorrer à ação de condenação à prática do ato devido sem a necessidade de apresentar previamente um requerimento. São as situações que constam do art.67º/4 do CPTA. 

Importa ainda referir que, em algumas situações, por imposição da lei, o acesso à via contenciosa depende da utilização prévia de impugnação administrativa necessária (recurso hierárquico, reclamação, recurso tutelar)[11]. Nesses casos, o interessado deve primeiro recorrer à impugnação administrativa e só depois, se for necessário, é que pode recorrer à ação de condenação da Administração à prática do ato devido. 

 

Legitimidade das partes

Analisado o objeto do processo da ação de condenação e os seus pressupostos, importa agora perceber quem é que tem legitimidade para propor esta ação (legitimidade ativa) e quem é que tem legitimidade para ser demandado (legitimidade passiva).

Têm, então, legitimidade ativa para propor a ação de condenação à prática de ato devido, todas as pessoas e entidades previstas no art.68º/1 do CPTA.

Nos termos da alínea a) deste artigo, tem legitimidade ativa quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato. Ou seja, a legitimidade ativa depende do direito ou interesse legalmente protegido à emissão de um ato que foi ilegalmente recusado ou omitido. Isto está relacionado com a apresentação prévia de um requerimento que constitua a Administração no dever de decidir. Tal como refere o Professor Mário Aroso de Almeida, “A questão não é, pois, neste plano, processual, mas substantiva: é só quando a lei substantiva reconheça a um interessado o poder de constituir a Administração no dever de decidir, para o efeito de praticar um ato administrativo em determinada matéria que lhe diga respeito, que ele está legitimado a apresentar um requerimento nesse sentido; e é só nessa condição que se poderá a vir a configurar uma situação de recusa ou omissão juridicamente relevante, para o efeito de permitir a dedução, pelo interessado, de um pedido de condenação à prática do ato em causa”[12].

A alínea b) confere legitimidade ativa ao Ministério Público, mas com algumas limitações. 

Quanto à legitimidade passiva, aplica-se o disposto no art.68º/2 do CPTA.

 

Prazos de propositura da ação

Os prazos para propor a ação de condenação à prática de ato devido estão previstos no art.69º do CPTA. Estes prazos variam consoante estejamos perante uma omissão da Administração (art.69º/1 do CPTA) ou perante a prática de um ato administrativo (art.69º/2 do CPTA).  

A fixação destes prazos tem como finalidade assegurar a segurança jurídica, sob pena de a Administração poder ser demandada em tribunal ad eternum. Ultrapassado o prazo, aquilo que o interessado pode fazer é apresentar um novo requerimento[13].

 

Poderes de pronúncia do tribunal

O art.71º do CPTA é muito importante, pois estabelece os poderes do tribunal. 

Tal como já referimos, este artigo assegura o princípio da separação de poderes. 

O art.71º/1 do CPTA diz-nos que o tribunal não se limita a anular o ato e a devolvê-lo à Administração. Diz-nos, ainda, que o tribunal pode e deve pronunciar-se “sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido”[14]. Esta norma veio revolucionar o contencioso administrativo, mudando a sua lógica de funcionamento. 

Porém, existem limites aos poderes de pronúncia do tribunal, que resultam do princípio da separação de poderes. Nos termos do art.71º/2 do CPTA, “Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido”. Isto significa que o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato quando estejam em causa juízos discricionários, ou seja, quando existir mais do que uma solução legalmente possível, pois a discricionariedade que a lei confere, compete à Administração e não ao tribunal. Caso contrário, teríamos uma violação do princípio da separação de poderes porque o tribunal ia estar a substituir a Administração.

Assim, temos duas modalidades de sentenças: as que condenam a Administração à prática do ato devido já com o conteúdo do ato determinado pela sentença; as que condenam a Administração à prática do ato devido, mas em que o conteúdo do ato não resulta diretamente da sentença[15]. As primeiras ocorrem quando estamos no âmbito do exercício de poderes vinculados. As segundas ocorrem quando estamos no âmbito do exercício de poderes discricionários, logo, o tribunal apenas pode estabelecer as orientações e limites legais que a Administração tem de seguir na prática do ato devido. Esta ideia resulta também do disposto no art.3º do CPTA.

 

Conclusão

A ação de condenação à prática de ato devido veio concretizar o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, previsto no art.268º/4 da CRP e assegurar o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos, previsto no art.3º do CPTA. É através da ação de condenação à prática de ato devido que os particulares conseguem ver os seus direitos assegurados e protegidos. 

Érica Gil, 

Nº 64730

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[1] SILVA, Vasco Pereira da – O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações no novo procedimento administrativo, Almedina, 2ª edição (2013) p.377

[2] SILVA, Vasco Pereira da – O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações no novo procedimento administrativo, Almedina, 2ª edição (2013) p.379

[3] SILVA, Vasco Pereira da – O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações no novo procedimento administrativo, Almedina, 2ª edição (2013) p.378

[4] Artigo 66º/1 do CPTA.

[5] SILVA, Vasco Pereira da – O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações no novo procedimento administrativo, Almedina, 2ª edição (2013) p.382

[6] SILVA, Vasco Pereira da – O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações no novo procedimento administrativo, Almedina, 2ª edição (2013) p.384

[7] Acórdão nº 01057/09 do Supremo Tribunal Administrativo. 

[8] Acórdão nº 0232/12 do Supremo Tribunal Administrativo. 

[9] ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 7ª edição (2022), p.352

[10] ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 7ª edição (2022), p.362

[11] ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 7ª edição (2022), p.366

[12] ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 7ª edição (2022), p.267

[13] ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 7ª edição (2022), p.369

[14] Artigo 71º/1 do CPTA

[15] SILVA, Vasco Pereira da – O contencioso administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as ações no novo procedimento administrativo, Almedina, 2ª edição (2013) p.392-393