O conflito do Ministério Público no Contencioso Administrativo Português: ação pública ou representação do Estado?

 Até onde pode ir a extensão da legitimidade ativa aos titulares de um interesse direto e pessoal?

1.     A Legitimidade ativa no contencioso administrativo

O artigo 268º/4 CRP vem consagrar como direito fundamental o acesso à tutela jurisdicional efetiva para, nomeadamente, aceder ao reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos e para ser possível a impugnação de atos administrativos que lesem estes direitos.

Não obstante, para aceder a esta tutela e interpor ações com vista à proteção da mesma é necessário preencher os pressupostos processuais consagrados no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante CPTA.

O pressuposto que cabe analisar é relativo à legitimidade do autor ou legitimidade ativa estando a regra geral de que “o ator é considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida”, consagrada no artigo 9º/1 CPTA.

Porém, o preceito é derrogado por um vasto conjunto de soluções especiais que o CPTA consagra, desde logo os artigos 55º, 57º, 68º, 73º e 77ºA, podendo concluir-se que o artigo 9º/1 CPTA tem uma aplicação residual.

Como explica Mário Aroso de Almeida, o pressuposto da legitimidade não se cinge apenas à pessoa do autor ou do demandado, abrangendo também a aferição da função da relação entre estas partes, tratando-se de averiguar se a pessoa apresenta posição de ser parte numa concreta ação em função do objeto da mesma.

O nosso contencioso administrativo pode considerar-se bastante híbrido pois preocupa-se com a legalidade em si, traço de objetivismo, mas não deixa de ter em consideração os direitos dos cidadãos e respetiva tutela, apresentando também um lado subjetivista.

Observamos, nos artigos mencionados, uma extensão da legitimidade ativa para além da simples titularidade da relação material controvertida, com vista a assegurar que o contencioso administrativo proporcione tutela a quem quer que se lhe dirija.

Como referido acima, as extensões de legitimidade ativa estão consagradas no CPTA, no artigo 55º quanto à impugnação de atos administrativos, no artigo 57º relativamente aos contrainteressados, no artigo 68º quanto à condenação à prática de um ato administrativo, no artigo 73º relativo à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa e, por último, no artigo 77ºA quanto às ações de validade de contratos.

2.     Em especial, o alargamento da legitimidade consagrado na alínea a) do nº1 do artigo 55º CPTA

Pela importância dos limites a ter em conta e pela controvérsia relativamente ao conceito indeterminado constante no artigo 55º/1 alínea a) CPTA, cabe analisar especificamente este preceito e o seu alcance, em consonância com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 01054/08 de 29-01-2009 onde se esclarece a interpretação correta a dar ao “interesse direto e pessoal” mencionado no artigo.

Para que um individuo possa ser parte ativa numa ação não necessita de provar ter uma efetiva titularidade da situação jurídica invocada, bastando que a alegue. Caso não o faça ou não consiga apresentar fundamentos que levem à crença de que existe este interesse deve o Tribunal, antes, ainda, de conhecer do mérito da causa, julgar improcedente a ação de impugnação em causa por ilegitimidade da parte, neste caso ilegitimidade do autor.

A alegação de que um individuo é titular de um interesse direto e pessoal pressupõe que este possa demonstrar que possui um interesse direto e um interesse pessoal na propositura da ação. É necessário, deste modo, esclarecer em que se consubstancia estes interesses podendo desde logo concluir-se que não é crucial a ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, sendo esta apenas dada como exemplo na alínea a) no nº1 do artigo 55º CPTA. Basta, portanto, que o ato administrativo esteja a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica da parte ativa ou que se demonstre que o autor obterá uma vantagem direta com a anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo em apreço.

Relativamente ao interesse pessoal, a doutrina considera que o mesmo tem que se consubstanciar na obtenção de uma vantagem ou utilidade pessoal que advém da anulação ou declaração da nulidade do ato administrativo impugnado, tendo assim que ser titular do interesse em nome do qual se move o processo de forma a ter legitimidade para o reivindicar como refere Mário Aroso de Almeida.

No que concerne ao interesse direto considera-se que o mesmo não pode ser apenas um interesse hipotético ou meramente eventual, constituindo apenas uma possibilidade longínqua que não se consegue confirmar vir a ocorrer. Assim, o carácter direto do interesse requer que este seja atual e efetivo, ou seja se o autor que pretende propor a ação de impugnação de ato administrativo, se encontra numa situação de efetiva lesão que justifique a propositura da ação e, no geral, que fundamente o recurso aos tribunais.

Mário Aroso de Almeida considera ainda que o requisito do carácter direto do interesse está interligado com a questão de averiguar se o alegado titular do interesse tem efetiva necessidade de tutela judiciária, ou seja, se realmente existe um interesse em agir.

3.     Limites à impugnação de certos atos administrativos

Existem várias situações apresentadas pela doutrina e, também por alguma jurisprudência, que, embora à primeira vista nos levem a considerar haver interesse pessoal e direto dos autores em propor a ação, na realidade não legitimam a propositura desta.

O caso que aqui merece análise é a situação dos pareceres vinculativos. O individuo ao requerer a prática de um ato administrativo, como por exemplo o requerimento de uma licença de construção, e sendo titular da relação jurídica que se constitui, no exemplo apresentado com o Município em questão, tem legitimidade para impugnar o ato de indeferimento da sua licença junto dos tribunais. Porém, os órgãos da pessoa coletiva competentes para analisar o requerimento do cidadão podem estar sujeitos a pareceres vinculativos de certas entidades, e a questão que se coloca é se este cidadão tem, de igual modo, legitimidade para impugnar o ato de emissão do parecer vinculativo emitido desfavoravelmente à sua pretensão e que, consequentemente, leva ao indeferimento da licença pelo órgão competente.

Pode pensar-se, num primeiro juízo, que faria todo o sentido conceder esta legitimidade, devido ao facto de o parecer vinculativo estar diretamente ligado ao indeferimento da pretensão do individuo por parte da administração, contudo, ao termos em conta a definição apresentada de “interesse direto” provavelmente concluiremos de modo contrário, ou seja pela ilegitimidade de impugnação do parecer. Este entendimento contrário deve-se ao facto de que o carácter direto do interesse deve fundar-se numa efetiva lesão que fundamente a necessidade de recorrer aos tribunais e, esta efetiva lesão apenas se concretizar aquando do proferimento da decisão de indeferimento por parte do órgão da administração competente, no exemplo apresentado, apenas se efetiva quando o Município pronunciar a sua decisão. Como refere Mário Aroso de Almeida, é necessário ainda ter em conta que os efeitos do parecer vinculativo se esgotam no âmbito das relações entre a entidade emissora do mesmo e o órgão vinculado.

Apesar deste entendimento fundamentado, a jurisprudência tem sido bastante benevolente permitindo que haja uma espécie de “tutela antecipada” a favor do cidadão, através da impugnação direta de pareceres vinculativos desfavoráveis, como se pode concluir pelo Acórdão do Pleno de 15 de novembro de 2001.

4.     Análise de jurisprudência no âmbito de um caso concreto – Acórdão STA nº 01054/08 de 29-10-2009

Face ao exposto anteriormente, importa analisar a questão tendo por base um caso concreto e a decisão respetiva do Supremo Tribunal Administrativo.

No Acórdão do STA nº 01054/08 de 29-10-2009, estava em causa uma licença de construção concedida pelo Município de Esposende relativamente à construção de um Centro Comercial na Zona Industrial da cidade.

O facto de cada vez mais se edificarem grandes superfícies comerciais leva a que os proprietários de pequenos negócios envolventes receiem a diminuição da clientela temendo que a mesma se desloque para os grandes centros comerciais. Receio legítimo, no meu entender, mas que não poderá justificar que a sociedade não avance e que investidores deixem de edificar Centros Comerciais.

Ora, a ação de impugnação de ato administrativo proposta, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por uma empresa de talhos tinha por base este receio da perda de clientela por parte da autora ao ter conhecimento do deferimento da licença de construção de um Centro Comercial por parte do Município. Este Tribunal declarou haver ilegitimidade ativa, interpôs-se recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte tendo este considerado que a autora tinha legitimidade afirmando que o facto do licenciamento de construção em causa “(…) ainda não estar a prejudicar a atividade comercial da recorrente (…)” não justificaria o impedimento da impugnação desse licenciamento por parte da autora.

O Supremo foi chamado a pronunciar-se e considerou ter havido um erro de interpretação e aplicação do artigo 55º/1 alínea a) CPTA, não havendo legitimidade da autora. O STA apresenta como justificação o facto de a autora não ter alegado nem provado qualquer prejuízo decorrente do ato de licenciamento em causa, mesmo que fossem eventuais ou futuros, apenas alegando ser dona de um talho.

O Supremo Tribunal considerou que o interesse que legitima a impugnação de atos administrativos, sendo direto tem que se consubstanciar numa repercussão direta e imediata no interessado, ou seja, que a impugnação do ato e, consequente anulação ou declaração de nulidade, se concretize numa vantagem para o mesmo e, sendo pessoal impõe-se que o este ato se projete na sua esfera jurídica. Para que haja legitimidade segundo o artigo 55º/1 a) CPTA, os prejuízos alegados devem ser concretos, não constituindo apenas uma possibilidade.

Ao analisar o caso concreto, verificamos que a autora não conseguiu alegar na petição inicial factos concretos que a legitimassem, o que poderá, desde logo, revelar a inexistência de um interesse pessoal e direto. O STA afasta, ainda, uma possível interpretação restritiva do que se entende por “interesse pessoal e direto” tendo em conta que isso poderia limitar o acesso à tutela.

O facto de a autora apenas mencionar estar em causa a sobrevivência do seu negócio é insuficiente para conferir legitimidade, tendo em conta que os possíveis prejuízos seriam devido a questões de concorrência e não provenientes diretamente do ato de licenciamento, não sendo o interesse invocado atual e imediato.

Podendo ainda acrescentar-se que a confirmação de legitimidade num caso destes levaria a que todos os estabelecimentos já instalados pudessem impugnar o surgimento de outros, o que estrangularia e violaria as regras da livre concorrência.

5.     Conclusão

Em suma, conclui-se que esta preocupação de abrangente proteção da tutela dos direitos dos cidadãos que caracteriza o contencioso administrativo constitui uma grande mais-valia para os indivíduos.

Não obstante, há que estabelecer limites sob pena de possíveis abusos que surgiriam na interpretação do conceito de “interesse pessoal e direto” do artigo 55º/1 a) CPTA, legitimando uma grande parte dos indivíduos a impugnar atos administrativos. O que poderia levar, por sua vez, a contender com regras e proteção no âmbito de outros ramos do Direito como por exemplo a livre concorrência, caso o STA no Acórdão analisado não tivesse considerado existir ilegitimidade.

Bibliografia:

- Acórdão STA nº 01054/08 de 29-10-2009

- ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2020.

- SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2013

- Aulas teóricas e práticas de Contencioso Administrativo e Tributário

Inês Esteves, nº 64844