O Ministério Público como representante do Estado

 

O Ministério Público como representante do Estado

Maria do Rosário Rodrigues Varandas, 4ºA11

 Introdução ao problema

Logo num primeiro olhar para a CRP, no seu artigo 219º/1, vemos que a entidade que representa o Estado, no âmbito do contencioso administrativo, é o Ministério Público (MP), defendendo os interesses que a lei determinar. Isto significa que, em termos de patrocínio judiciário, que consiste num pressuposto processual bastante relevante, é o Ministério Público que, possivelmente, assume função (11º/1 in fine CPTA, 2º/1 e 4º/1/b) EMP, 51º ETAF,).

Ora, além das muitas particularidades deste artigo, como um todo, face ao direito civil, podemos perceber que esta se demonstra bastante característica do nosso sistema. Cabe, então, perceber as implicações que esta representação acarreta.

Para isso, irá fazer-se uma pequena abordagem dos vários poderes que o MP tem.

Cabe ao Ministério Público, além da representação, a promoção da ação pública, tendo legitimidade ativa, nos termos do artigo 9º/2 CPTA. Pode, ainda, intervir neste âmbito a partir dos artigos 55º/1/b), 62º/1, 68º/1/b) do CPTA, entre muitas outras normas. Isto significa que, efetivamente, o MP tem uma ampla atuação processual, no âmbito de propositura de ações, o que parece estranho face à sua possibilidade de representar o Estado, criticando-se, bastante, este aspeto. Ademais, terá um género de função “auxiliar” do tribunal, requerendo a realização de diligências instrutórias, pronunciando-se sobre o mérito da causa e invocando causas de invalidade (85º/2 e 3 CPTA), além de interpor recursos jurisdicionais e pronunciar-se sobre os mesmos (141º, 146º e 152º CPTA)[1].

Como aponta o Professor Sérvulo Correia, em género de resumo das vastas competências, o Ministério Público desempenha funções ora objetivistas, na “lógica teleológica”, ora subjetivistas, na “lógica funcional”[2].

Parece, então, que, no plano prático, podemos ter situações de conflito, em que tanto o MP estará do lado da defesa do Estado, como estará contra o mesmo, quando a legalidade o imponha. Numa abordagem simplista, parece que a resolução passaria pelo artigo 93º do EMP, que nos diz que, em casos de conflitos, é possível solicitar à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes. Porém, nem sempre se pode recorrer ao este preceito, já que só em casos de manifesta ilegalidade, é que o MP será afastado da representação do Estado, como refere a Professora Alexandra Leitão[3].

Consequentemente, tem se discutido bastante o problema da representação do Estado, propugnando-se, até mesmo, para o seu fim.

Passo a passo da representação do Estado

De modo a entender toda a problemática envolvente, irá realizar-se um percurso sobre as alterações ao artigo em análise, tecendo comentários sobre as mesmas.

Até 2015, o artigo 11º teria uma configuração completamente diferente da atual, em concreto:

1 - Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.

2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (…).

Demonstra-se, então, que a representação pelo MP apenas incidia nas ações de responsabilidade e contratos, o que permitia ao Estado optar pela via que melhor ia de encontro aos seus interesses.

Algumas críticas surgiram, na medida que, face ao artigo 219º/1 CRP, não existe qualquer justificação para esta limitação objetiva, além da clara redação do artigo 51º ETAF, que aponta para uma representação em sentido amplo.

Dada a alteração feita pela revisão de 2015, o preceito em análise passou a ter seguinte redação:

1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, (…), sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.

Efetivamente, parecia imperativo que seria apenas o MP a exercer a função de representação do Estado, o que, claramente, propugnou imensas críticas (introduzidas supra pela vasta competência). Como esclarece a mais variada doutrina, em oposição ao entendimento tradicional, não está em causa uma mera representação orgânica do Estado pelo MP, mas, antes, uma representação legal, o que proporciona grandes incompatibilidades processuais com as restantes funções que terá em juízo[4]. É, efetivamente, incongruente termos o MP tanto a defender o Estado, como a agir contra o mesmo, além da necessidade de propugnar por uma melhor gestão de competência e divisão das mesmas.

Face a estas críticas, bastante reforçadas pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado (CCJE), o preceito em análise foi alterado, porém, de forma prudente, não indo o legislador tão longe quanto se desejava.

Depois de 2019, temos:

1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, (…), sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.

Com a nova redação dada, que foi acompanhada com as alterações em 2020 do EMP, parece que, finalmente, foram “ouvidas” as críticas feitas pela doutrina e também pelos apelos do Centro de Competências Jurídicas do Estado, já que, com a introdução do vocábulo possibilidade, a representação do Estado pelo MP deixou de ser uma obrigatoriedade, passando a existir outros potenciais autores privados.

Como afirma o Acórdão nº 00902/19.2 TCAN[5], apenas fica garantida a “possibilidade da sua [Estado] representação em juízo ser assegurada pelo Ministério Público, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença”. Sublinham, ainda, que a consequente citação, em conformidade com o artigo 25º/4 CPTA, deixou de ser dirigida ao MP e passou a operar, unicamente, na esfera do CCJE.

Tudo leva a crer que o passo mais difícil finalmente foi dado, pelo que as discussões face à representação estariam cessadas.

No entanto, muito insatisfeito, o MP veio alegar que tal alteração seria inconstitucional, no Acórdão nº 794/2022 do Tribunal Constitucional[6], invocando vários argumentos, dos quais pudemos destacar:

1. Violação do artigo 219º/ CRP, por o CPTA “tornar facultativo o que é constitucionalmente impositivo”, demonstrando que a função de representação do Estado pelo MP está assente numa verdadeira e longa tradição, até mesmo no contexto europeu. Incumbe ao MP, efetivamente, conduzir todo o processo, com “autonomia funcional”, em conformidade com a vinculação à realização da justiça e à prossecução do interesse público, com tónica na defesa dos direitos dos cidadãos (51º ETAF).
2. Enquanto órgão judiciário que é, compete ao MP exprimir a "vontade judiciária" do Estado, em juízo, cabendo aos magistrados competentes governar a "lide", pelo que a citação dirigida apenas ao CCJE viola, também, a própria Constituição.
3. Diferença injustificada com a jurisdição civil, onde o MP é sempre citado, contrariamente ao que prescreve o artigo 25º/4 CPTA, o que compromete o acesso do MP aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, pondo em causa o seu princípio da "autonomia.
4. Quebra de unidade e coerência do interesse público. 
5. Violação do artigo 112º/5 e 165º/1/p) CRP, quando atribui ao CCJE (serviço administrativo), no artigo 25º/4 CPTA, o poder de escolher livremente se o MP será o transmissório da citação.

O Tribunal Constitucional acaba por dar razão ao MP, determinando a inconstitucionalidade material do artigo 11º/1 in fine e 25º/4 CPTA  quando são interpretadas no sentido que de o MP não tem de ser citado, bastando a citação do CCJE.

O TC afirma que, apesar do artigo 219º/1 CRP remeter para lei ordinária as condições em que o MP participará na execução da política criminal e os vários interesses que lhe cabe representar, tal remissão não abrange as “atribuições de representação do Estado português”, apoiando a sua fundamentação na doutrina do Professor Jorge Miranda e Rui Medeiros. Esta função do MP encontra justificação, nas palavras do acórdão, por estarem em causa não apenas interesses do Estado-administração, mas também, do Estado português “em sentido lato”, o que abrange toda a comunidade jurídica nacional, sem prejuízo de admitir que, em certas situações específicas previstas em Lei (residuais, porém), esta representação possa ser afastada, através da intervenção de outros representantes estaduais.

Além disso, ao abordar o CCJE (JurisAPP), afirma que nem sempre os seus interesses, por órgão administrativo que é, irão respeitar os interesses do Estado-administração, ou antes aos interesses dos titulares dos seus órgãos em dado período histórico.

Refuta, ainda, a ideia falada supra dos conflitos entre a defesa da legalidade e a representação do Estado, na medida que, nestes casos, esta última função terá de ceder, pela imparcialidade e princípios que o MP segue, fazendo a comparação com a representação por advogado, que também estará vinculado ao princípio da legalidade e da juridicidade.

Efetivamente, muitos outros argumentos são apresentados que vão de encontro com a inconstitucionalidade da norma, o que é reafirmado pelo Ac. nº 857/2022 do TC, declarando inconstitucional a interpretação segundo a qual o MP terá uma representação meramente potencial.[7]

Tomada de posição

Percorrendo todo este percurso, na minha modesta opinião, creio que o Acórdão deu um passo atrás, um pouco injustificado, sobretudo quando é mais que assente a desconformidade e estranheza de termos o MP como autor contra o Estado e como defensor do mesmo.

Nas declarações de voto do Acórdão nº 794/2022 do TC, a Juíza Conselheira Mariana Canotilho afirma que dentro das dificuldades que surgem do exercício simultâneo das funções do MP, a CRP não impõe o dever de assegurar uma obrigatoriedade de representação por este órgão, nem sequer uma reserva constitucional de competência de representação, já que a função primordial do MP é a defesa do Estado-Coletividade. Por isto, entende que a CRP atribui uma competência “subsidiária” de representação (o que claro, não significa a exclusão total da representação do MP), pelo que o legislador democrático terá ampla margem de conformação.

A melhor solução, nestes casos, pode passar por retirar tal função ao MP, de modo a evitar estas situações de conflito, até porque, no plano prático, e tendo em conta as suas funções, parece-me que, como afirma Professora Alexandra Leitão, entre as duas, terá de ceder a função de representação. Aliás, esta possibilidade tem sido debatida deste a revisão de 1997 e, como assinala o Professor Vasco Pereira da Silva, a mais importante função do MP é a defesa da legalidade e do interesse público, materializada na legitimidade ativa que detém[8], encaminhando a representação para um corpo próprio de advogados do Estado, dotados de imparcialidade e objetividade.

O próprio Acórdão nº 794/2022 do TC admite que a posição contrária à defensável, dando mérito à alteração do modelo de representação do Estado-administração. Porém, tal só será possível através de uma revisão constitucional. Assim, parece que, com a nossa redação constitucional, o afastamento de tal representação só será verdadeiramente livre de discussões após uma revisão constitucional ao preceito 219º/1 CRP.

 

Bibliografia geral:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Coimbra, Almedina, 2017.

- LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, 2013, na Revista Julgar, Coimbra Editora, Nº 20

- SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, 2ª. ed., Almedina, outubro 2013 

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[1] LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, 2013, através de e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público.

[2] CORREIA, José Sérvulo, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, volume I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.

[3] LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, 2013, através de e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público.

[4] LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, 2013, através de e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público.

[5] Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 03-07-2020, disponível em: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3a6531062cae4cf0802585a0003f40a3?OpenDocument.

[6] Disponível em: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20220794.html.

Note-se que o MP já tentara, muitas outras vezes, o recurso com fundamento em inconstitucionalidade, como no caso do Acórdão citado supra, mas sem que nenhum, efetivamente, lhe desse acordo.

[7] Disponível em: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20220857.html.

 

[8] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, 2ª. ed., Almedina, outubro 2013.