Trasladação de Eça de Queiroz para o Panteão Nacional – é da competência administrativa?

Trasladação de Eça de Queiroz para o Panteão Nacional – é da competência administrativa?

Começando por uma breve contextualização, o caso que aqui se analisa tornou-se paradigmático após seis dos descendentes de Eça de Queiroz se terem oposto à Resolução da Assembleia da República nº 55/2021, que concedeu honras de Panteão Nacional a Eça de Queiroz e determinou a transferência dos seus restos mortais para o Panteão. Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado a decidir após o requerimento de uma providência cautelar pelos seis familiares de Eça (consagrada no artigo 112º/1 e 2/a) do CPTA); na contestação, a Assembleia da República invocou, entre outras, a exceção dilatória de incompetência do tribunal administrativo (prevista no artigo 89º/2 e 4/a) do CPTA), por considerar estar em causa um ato político. A questão que aqui se coloca é a seguinte: caberá aos tribunais administrativos a competência para esta decisão ou estaremos, ao invés, no domínio de um ato político e não administrativo, que exclui a competência dos tribunais administrativos nos termos do artigo 4º/3/a) do ETAF?

Para a resposta à questão, é necessário começar por distinguir o ato de concessão de honras de Panteão Nacional, presente no ponto 1 da referida Resolução da Assembleia da República e regulado pela Lei 28/2000, do ato de transferência dos restos mortais para o Panteão, presente no ponto 2 da Resolução e regulado pelo Decreto-Lei nº 411/98. Quanto ao primeiro, não há dúvidas de que se trata de um ato político, sujeito a deliberação parlamentar e da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República, conforme prevê o artigo 3º/1 da Lei 28/2000; contudo, a transferência dos restos mortais dos cidadãos distinguidos constitui um ato autónomo e não necessariamente consequente da concessão de honras – tal conclusão é possível de extrair do artigo 2º/2 da Lei 28/2000, que prevê uma mera possibilidade de verificação das situações mencionadas nas alíneas a) e b) na sequência de uma concessão de honras (inserindo-se a transferência dos restos mortais na alínea a)). Assim, a trasladação de Eça de Queiroz para o Panteão Nacional constitui um ato autónomo face à concessão de honras de Panteão, que não implica necessariamente a transferência dos seus restos mortais, pelo que esta última decisão, prevista no ponto 2 da Resolução 55/2021, carece de uma análise mais profunda que permita definir o respetivo ato como político ou administrativo.

Desde logo, importa atentar ao disposto no artigo 3º/1 do Decreto-Lei nº 411/98, a respeito da legitimidade para requerer a trasladação; é possível inferir que a norma atribui legitimidade segundo uma lógica de proximidade sucessiva ao cidadão homenageado, fazendo transparecer a exigência de pelo menos uma opinião por parte das pessoas mais próximas ao mesmo para a prática da trasladação – o que se justifica pelo facto de estar em causa a transferência de restos mortais, abrangidos pela tutela dos direitos de personalidade (nos termos do artigo 71º do CC). Desta forma, não podemos considerar estar perante um ato meramente político, dada a necessidade de consulta dos familiares sobre a sua execução – correspondente à existência de um procedimento jurídico.

Mas, de forma a alcançar conclusões mais rigorosas, procedamos à definição (e distinção) de atos políticos e atos administrativos. Começando pela definição de ato político, na medida em que a mesma não é passível de ser retirada da lei, podemos começar por dizer que ato político é um ato praticado no exercício da função política, havendo agora necessidade de proceder a uma clarificação desta última; para tal, recorrendo à teoria tripartida das funções do Estado (função política, administrativa e jurisdicional), sabemos que a função política se divide em função política stricto sensu e função legislativa, sendo a primeira aquela que importa abordar. Nestes termos, e tendo por base o entendimento geral da doutrina, podemos dizer que a função política (stricto sensu) se pauta essencialmente pela prossecução do interesse geral da coletividade, nos termos de um poder de direção e controlo e seguindo uma certa margem de liberdade; por conseguinte, o ato político é assim definido como uma decisão de conteúdo singular tomada de acordo com um critério de livre escolha, nos termos de um poder de direção e controlo e tendo em vista o interesse geral da comunidade – daqui se justifica o facto de não se poderem sujeitar estes atos ao controlo administrativo (conforme dispõe o artigo 4º/3/a) do ETAF), sem prejuízo do seu controlo jurisdicional através de outras formas, designadamente pela conformidade com a lei e a ordem jurídica.

Por outro lado, o ato administrativo é por sua vez definido pela lei, nomeadamente no artigo 148º do CPA; segundo esta norma, “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. De facto, embora se trate de uma definição relativamente vaga, permite referir, de forma unânime pela doutrina, os principais elementos que caracterizam o ato administrativo: produção de efeitos jurídicos unilaterais, resultantes de um ato voluntário da administração (o que permite reforçar a sua natureza jurídico-administrativa) e nos termos de uma intervenção numa situação individual e concreta – segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, a menção ao carácter externo dos efeitos jurídicos produzidos não faz sentido, uma vez que um ato produz simultaneamente efeitos internos e externos, relevando apenas o seu carácter unilateral. Neste sentido, trata-se de uma garantia constitucional prevista no artigo 268º/4 e 5 da CRP o facto de os atos administrativos serem sempre impugnáveis, ainda que se fundem em razões políticas – a circunstância de determinadas matérias respeitantes ao exercício da função administrativa terem uma vertente política não afasta a sua qualificação como atos administrativos.

Ora, procedendo à distinção entre ambos, verificamos que o ato político é praticado segundo uma margem de liberdade no exercício de poderes de direção e controlo, enquanto que o ato administrativo é praticado no exercício de poderes administrativos (já não de direção e controlo), tendo que respeitar as menções obrigatórias previstas no artigo 151º do CPA, designadamente o dever de fundamentação – remetendo para a presença de um procedimento; por outro lado, o ato político tem como objetivo, em última análise, o interesse geral comum, enquanto que o ato administrativo incide sobre uma situação individual e concreta face à qual se produzem efeitos jurídicos unilaterais.

Enquadrando agora nesta distinção o ato em análise, respeitante à trasladação de Eça para o Panteão, é de fácil compreensão que o mesmo se reconduz à definição de ato administrativo e não político na medida em que, desde logo, não pode ser executado segundo um critério de livre escolha tendo em conta as exigências já mencionadas do Decreto-Lei nº 411/98, que obriga à existência de pelo menos um parecer dos familiares a respeito da transferência dos restos mortais do falecido – uma vez que é posta em causa a tutela dos direitos de personalidade decorrente do artigo 71º do CC, conforme também já exposto – o que exige, por consequência, uma tramitação procedimental; para além disso, independentemente de poder estar presente uma dimensão política que influencia os pressupostos da situação em causa, tal não impede que a mesma corresponda a uma situação individual e concreta sobre a qual são desencadeados efeitos jurídicos unilaterais, tendo natureza predominantemente administrativa.

Concluindo, estão assim dissipadas as dúvidas relativamente à competência para decidir o caso em análise: apesar de a concessão de honras de Panteão Nacional se tratar de um ato político da exclusiva competência da Assembleia da República, nos termos já descritos, a trasladação dos restos mortais de Eça de Queiroz constitui um ato administrativo, estando assim abrangido pelo âmbito de competência dos tribunais administrativos nos termos do artigo 4º/1/c) do ETAF, cabendo especificamente ao Supremo Tribunal Administrativo decidir pela sua execução, segundo o disposto no artigo 24º/1/a)/ii) do ETAF.

 

Bibliografia:

Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional, As funções do estado e o poder legislativo no ordenamento português, Tomo I, 2ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2012.

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2011.

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2020.

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2013.

 

 

Maria Nascimento

Nº 64540

Subturma 11