A Legitimidade Processual de Terceiros no Contencioso Administrativo | MARTA OLIVEIRA

A LEGITIMIDADE PROCESSUAL DE TERCEIROS NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 1.     A LEGITIMIDADE ENQUANTO PRESSUPOSTO PROCESSUAL.

A legitimidade, enquanto pressuposto processual no contexto do contencioso administrativo, detém uma primazia substantiva e emerge como um alicerce incontornável – não apenas enquanto requisito procedimental, mas também enquanto garantia de justiça, de legalidade e de equilíbrio nas relações jurídicas com os particulares.

O Professor regente Vasco Pereira da Silva sublinha a legitimidade como um elemento nuclear para a regularidade procedimental do contencioso administrativo. Segundo o seu entendimento, a titularidade para a propositura da ação judicial é de extrema importância para assegurar que os interesses em causa sejam adequadamente representados diante dos tribunais administrativos. Ademais, concebe ainda a legitimidade como um mecanismo de salvaguarda das relações entre a administração pública e os particulares, que visa promover a justiça e a legalidade. 

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), na sua Parte Geral, dedica dois artigos à matéria da legitimidade ativa e passiva – a saber, os artigos 9.º e 10.º, respetivamente. Em contraste com a abordagem comum, observada, por exemplo, no artigo 30.º do Código de Processo Civil (CPC), o CPTA aborda separadamente as questões relacionadas à legitimidade ativa e passiva. Esta distinção é justificada pela considerável e diferenciada variedade de aspetos que regulam ambos os tipos de legitimidade.

No contexto da legitimidade ativa, é relevante observar que o disposto no artigo 9.º do CPTA não esgota completamente esta questão. Conforme claramente delineado n.º 1 do referido artigo, o critério comum é de aplicação residual, sendo substancialmente derrogado por uma série de disposições especiais, conforme estabelecido nos artigos 55.º, 57.º, 68.º, 73.º e 77.º-A do CPTA. A existência de diversos regimes especiais, em paralelo ao regime comum, no que diz respeito à legitimidade ativa, decorre da circunstância de o pressuposto processual da legitimidade não ser um requisito que se refere, abstratamente, à pessoa do autor ou do demandado. Pelo contrário, é um pressuposto cujo preenchimento é avaliado com base na relação concreta estabelecida entre essas partes, e uma ação específica com um objeto determinado.

A complexidade das relações que surgem no âmbito do Contencioso Administrativo traduzem-se, inevitavelmente, na afetação de mais do que um sujeito. Neste sentido, ao ser instaurado um litígio por parte de um particular contra a Administração, a decisão resultante terá repercussões nos interesses de terceiros, para efeitos de composição da instância – o que dá lugar à figura de contrainteressado, como configura o artigo 10.º, n.º 1, do CPTA.

Por sua vez, a adequada atribuição da legitimidade passiva também não se restringe a uma formalidade meramente processual, mas constitui um elemento fundamental na promoção da legalidade e na salvaguarda dos direitos das partes envolvidas.

A legitimidade passiva de órgãos públicos para serem demandados em litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva está tutelada pelo n.º 8 do artigo 10.º do CPTA, que clarifica que a legitimidade passiva pertence ao órgão a demandar, e não à pessoa coletiva ou entidade que a pertence.

O artigo 10.º, n.º 9 configura que “podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.” Na medida em que há lugar à inclusão de particulares como demandados perante os tribunais administrativos, deverá observar-se o disposto nos artigos 37.º, n.º 3, 51.º, n.º 1, e 100.º, n.º 2 do CPTA; neste sentido, podem também ser demandados particulares em processos de intimação de proteção de direitos, liberdades e garantias, conforme o artigo 109.º, n.º 2 do referido código. 

A posição perfilhada pelo Professor Vasco Pereira da Silva vai além da mera conformidade com normas processuais, abraçando uma compreensão mais substancial da legitimidade passiva no contexto do contencioso administrativo, com foco na efetivação do contraditório e na consideração meticulosa das características e funções específicas das entidades envolvidas, promovendo, assim, uma compreensão mais abrangente e aprofundada do referido princípio processual.

  

2.     2. A LEGITIMIDADE PROCESSUAL DE TERCEIROS

Como referido in supra, o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA define como norma a premissa de que detém legitimidade passiva aquele que, conforme clarificado pelo autor na petição inicial, se identifica como contraparte na relação material sujeita a controvérsia. O preceito, na sua parte final, estende ainda essa regra, conferindo legitimidade passiva aos "titulares de interesses contrapostos ao autor", pressupondo, desta maneira, na última parte do n.º 1, a contemplação da figura dos contrainteressados no contexto da legitimidade passiva.

No que tange à aferição da legitimidade processual de terceiros, sob a perspetiva do Professor Francisco Paes Marques, observa-se um método fundamentado nos critérios do ato impugnado, da posição substantiva do terceiro e dos efeitos da sentença. Consoante a interpretação do Professor Francisco Paes Marques, o primeiro critério diz respeito à identificação dos sujeitos legitimados a participar no processo, devendo esse discernimento basear-se no ato impugnado. Quanto ao segundo critério, sustenta-se que a legitimidade deve ser determinada com base na relação material em que o terceiro se insere, de modo que a posição seja averiguada mediante as normas aplicáveis à relação jurídica multipolar. No que concerne ao terceiro critério, pretende-se aferir a legitimidade por meio dos efeitos da sentença, sendo imperativo realizar uma análise prognóstica sobre as esferas jurídicas afetadas em função da decisão judicial adotada.

Deste modo, compreende-se que os contrainteressados são, portanto, indivíduos cujos interesses podem ser prejudicados pela procedência da ação ou que detêm um interesse na preservação da situação alegada pelo autor. Os direitos e interesses legalmente protegidos dos contrainteressados estão inseridos numa relação jurídica que se encontra em litígio. Esta relação específica pode ser subdividida em dois segmentos verticais: a relação entre o autor e a entidade administrativa, bem como a relação entre o contrainteressado e a entidade administrativa. Adicionalmente, entre o autor e o contrainteressado, desenvolve-se uma relação horizontal de natureza substantiva.

Neste contexto, o Professor Mário Aroso de Almeida argumenta que a questão da figura dos contrainteressados em análise não reside na titularidade de um interesse contraposto ao do autor na ação, mas sim na salvaguarda da integridade do processo, garantindo que o mesmo não decorra desconsiderando a participação de indivíduos que possam ser afetados de forma adversa ou favorecida.

 

3.    3. O CPTA E OS CONTRAINTERESSADOS.

O CPTA atenta de maneira explícita para a figura dos contrainteressados nos artigos 57.º e 68.º, n.º 2, inserida no âmbito da ação de impugnabilidade do ato administrativo e da ação de condenação à prática de ato administrativo devido, respetivamente.

Na sua estatuição, o artigo 57.º do CPTA prevê a participação dos contrainteressados demandados contra quem a propositura da ação possa prejudicar, ou a quem tem interesse legítimo na manutenção do ato, em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Ademais, no que decorre das condenações da prática do ato administrativo devido, antevê-se a necessidade de a ação ser instaurada não apenas contra a entidade responsável pela ilegalidade, mas também em relação aos contrainteressados, os quais possam ser prejudicados pela omissão na prática do ato ou que possuam um interesse legítimo em evitar a sua não realização, conforme estipulado no n.º 2 do artigo 68.º do CPTA.

O legislador tem a preocupação de, tanto no artigo 57.º quanto no artigo 68.º, n.º 2, detalhar e precisar o conceito de contrainteressados, e tem o cuidado de delimitar o conceito dessa figura aos sujeitos "que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo". Tais disposições concretizam a parte final do n.º 1 do artigo 10.º do CPTA. Assim, do teor literal destes preceitos, temos que devem ser demandados aqueles que detêm interesses contrapostos aos do autor (artigo 10.º, n.º 1 CPTA) nos processos de impugnação de atos administrativos (artigo 57.º) e nos processos de condenação à prática de atos administrativos (artigo 68.º, n.º 2). 

Neste sentido, a lei estipula a obrigatoriedade de demanda dos contrainteressados, desde que a existência destes seja conhecida pelo autor ou deva ser conhecida com base na relação material ou nos documentos contidos no processo administrativo. A convocação dos contrainteressados deve seguir as disposições estabelecidas no artigo 78.º, n.º 2, alínea b) e deve obedecer ao preceito do artigo 78.º-A, sob pena de estarmos perante uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa, sob égide do artigo 89.º, n.º 4, alínea e) do CPTA.

A legislação confere aos contrainteressados todos os poderes processuais inerentes às partes (conforme o artigo 10.º, n.º 1), incluindo a faculdade de contestar (conforme o artigo 82.º) ou de recorrer (conforme o artigo 155.º). Esta inclusão, nos termos das referências às partes nos artigos 95.º, 120º, n.º 3, e 121.º do CPTA, reitera a sua posição como verdadeiras partes e não meros terceiros. 

 

4.     CONSIDERAÇÕES FINAIS

Reconhecemos que a participação dos contrainteressados se justifique por razões de paz jurídica, utilidade e unidade da sentença – uma vez que tais sentenças produzirão efeitos quanto a estes terceiros e, portanto, não faria sentido deixá-los de parte. Todavia, o Professor Vasco Pereira da Silva discorda da terminologia "contrainteressados" adotada pelo legislador no CPTA, sustentando que aqueles que possam ser diretamente prejudicados pelo provimento do processo impugnatório ou que detenham um legítimo interesse na manutenção do impugnado devem ser considerados "sujeitos principais da relação jurídica multilateral", intervindo nesses termos no processo administrativo[1].

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 BIBLIOGRAFIA

• MARQUES, Francisco Paes, Conflitos ente Particulares no Contencioso Administrativo, Almedina (2019); 

• MARQUES Francisco Paes, Os contrainteressados na impugnação de actos de gestão urbanística in Processo Administrativo, Formação contínua do CEJ (setembro de 2020);

• DE ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2.ª edição, Almedina (2016); 

 • PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina (2013);

• VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 14.ª edição, Almedina (2015);

• LEITÃO, Alexandra, A Proteção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública, Almedina (2002).

 

 

Marta Oliveira Costa,

Número de aluna 62889,

Turma 4A, Subturma 11.

 

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[1]  PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2a edição, Almedina (2013), p.286.