ATOS POLÍTICOS vs ATOS ADMINISTRATVIOS: Análise do Acórdão do STA, processo 055/20.1BALSB, de 29-07-2020. Teresa Alves (64693).

     No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), processo 055/20.1BALSB, de 29-07-2020, relatado por ADRIANO CUNHA na 1ª SECÇÃO, os recorrentes, A............ E OUTROS, opuseram-se ao recorrido, CONSELHO DE MINISTROS. Com número convencional JSTA000P26233 e documento SA120200729055/20, datado de 20-06-2020, a votação foi unânime. Aborda-se as questões relativas à providência cautelar, competência em razão da matéria, função política e administrativa, atividade discricionária, princípio da separação dos poderes e "fumus boni juris”. Enquadra-se essencialmente a complexidade inerente à concessão de empréstimos públicos a empresas estatais, delineando cuidadosamente a linha divisória entre as esferas de competência política e administrativa. O Tribunal sustenta que, independentemente de o empréstimo em questão demandar autorização parlamentar e representar uma execução do Orçamento do Estado, as competências políticas atribuídas ao Governo pela Constituição da República Portuguesa não abrangem esta confirmação. Aliás, é reforçada a inserção desta ação na esfera de competência administrativa do Governo, tal como especificada na alínea g) do artigo 199º, direcionando-o à "função administrativa" para promover o desenvolvimento económico-social e atender às necessidades coletivas. Esta decisão, unânime na sua votação, carrega na importância do exercício de distinção entre atos políticos e administrativos no âmbito do Contencioso Administrativo português: rejeitando-se a exceção de incompetência absoluta, concluímos que as questões relativas à legalidade do ato em análise podem ser objeto de apreciação pelos tribunais administrativos, conferindo destaque à aplicação dos princípios constitucionais de separação de poderes e competência administrativa. A leitura e apreciação deste acórdão permite-nos compreender as eventuais distinções substantivas entre o político e o administrativo no contexto jurídico português.

As fronteiras imprecisas entre as competências administrativas e as competências políticas

    A primeira parte do acórdão concentra-se na distinção entre as competências administrativas e políticas, em especial atenção nos casos onde devem ser concedidos empréstimos públicos. O Tribunal sustenta, com base no artigo 199º g) da Constituição da República Portuguesa, que tal concessão é realizada através da competência administrativa, intricadamente ligada à execução do Orçamento do Estado. Essa qualificação é fundamental, uma vez que delineia a esfera em que os tribunais administrativos têm jurisdição para avaliar a legalidade do ato em questão.

Rejeição da exceção de incompetência: quando os Tribunais Administrativos devem realizar uma apreciação legal

    Um dos fatores primordiais na exploração e elaboração analítica deste acórdão é a forte rejeição da exceção de incompetência absoluta dos tribunais administrativos para avaliar a legalidade da concessão do empréstimo. A decisão do STA destaca a clareza da sua jurisdição nesse contexto, contradizendo a alegação de que a concessão seria um ato político escapando à análise dos tribunais administrativos. Essa oposição reforça a autoridade do STA para exercer sua função de controlo legal sobre atos administrativos[1], mesmo podendo ser alegados elementos de atos políticos no caso.

Limites da jurisdição no âmbito de questões de gestão empresarial e o objetivo relativo à separação de poderes

    A segunda parte do acórdão constata os limites da jurisdição em fatores que implicam a gestão empresarial. O tribunal reforça que para desempenhar as suas funções conforme aquilo a que é circunscrito, não pode interferir em decisões específicas de gestão, como escolhas de rotas de voo, destacando que tal intervenção violaria o princípio fundamental da separação de poderes. Essa consideração desenvolve sobre o destaque que deve ser feito onde se reitera que os tribunais devem desempenhar as suas funções sabendo equilibrar a necessidade de controlo legal e a preservação da autonomia de decisão das entidades administrativas, em particular nos casos onde se tratam assuntos operacionais internos de uma empresa.

Falta de "Fumus Boni Iuris" e seu poder decisivo nas providências cautelares

    A parte seguinte do acórdão especifica a falta de "fumus boni iuris" como um fator implicativo na exclusão de um pedido cautelar. Aqui, o tribunal reforça que a ausência de indícios substanciais de ilegalidade no âmbito do ato tem implicações significativas para a probabilidade de um pedido de providência cautelar ser ou não aprovado. Essa análise invoca a importância de existência de bases sólidas para que se tais medidas possam ser concedidas e implementadas, reforçando a imprescindibilidade de que os requerentes exponham de forma clara a fundamentação legal que apoia a reivindicação.

Conclusão invocada e a harmonização de competências e princípios constitucionais

    Reforça-se que a decisão foi tomada por unanimidade, reiterando a consistência e o a resolução geral da análise jurídica apresentada. Desta forma, aponta-se para a complexidade da posição do STA relativamente à questão que está a ser discutida e aponta para uma harmonia interna entre os juízes do tribunal sobre a interpretação da lei e dos princípios constitucionais invocados.

A importância tanto jurídica como constitucional do referido acórdão

    O acórdão do STA desempenha um papel de preponderância pelo seu impacto instantâneo nesta disputa, mas igualmente no tributo mais amplo para a compreensão e aplicação dos princípios constitucionais no contexto administrativo português. Quando se especifica a competência administrativa do tribunal, os limites de intervenção em questões de gestão empresarial são delimitados e a necessidade de "fumus boni iuris" em pedidos cautelares é esclarecida. O acórdão oferece, assim sendo, uma orientação valiosa para a análise de casos que possam envolver conflitos semelhantes entre competências administrativas e políticas.

Importância da distinção e explicação dos atos políticos e dos atos administrativos:

    Estamos na fronteira do controlo da atividade administrativa, e na distinção complexa entre atos políticos e atos administrativos. A função administrativa concretiza as opções políticas. O art. 4.º, n.º 3, al. a), ETAF exclui da competência dos tribunais administrativas o controlo de atos da função política e legislativa (na medida em que isto colidiria com o princípio da separação de poderes). Importa aqui o conceito de ato administrativo presente no art. 148.º CPA: as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Para que um ato seja administrativo, não basta que seja individual e concreto, tendo também de ser emanado do exercício da função administrativa. Quanto às leis, a legalidade é objeto de controlo de constitucionalidade. No caso dos atos da função política, está em causa uma fronteira de cognição dos tribunais. O problema é irresolúvel com regra e esquadro, e dificulta-se sobretudo nos casos de decisões do Governo, que é um órgão com competência simultaneamente política e legislativa. O critério adotado pelo STA aponta para que serão atos políticos aqueles que revelam opções primárias da comunidade (decisões puras, totalmente criativas, que não sejam concretizadoras de outras opções). A função política e a função legislativa são qualificadas como primárias, tendo em comum a realização das opções sobre a definição e prossecução do interesse público; já a função administrativa está subordinada às funções primárias, tendo uma natureza secundária, e devendo as suas decisões ter fundamento nas escolhas políticas.

Conclusões Finais

    O acórdão do STA delineia uma abordagem equilibrada para lidar com a delicada fronteira entre competência administrativa e política. Ao rejeitar exceções de incompetência, definir limites claros para intervenção em gestão empresarial e enfatizar a importância de fundamentação legal em pedidos cautelares, o tribunal contribui para o desenvolvimento contínuo do direito administrativo em Portugal. Este acórdão não apenas resolve a disputa imediata, mas estabelece um precedente significativo na distinção assim que os seus efeitos consequentes quando se aborda e contrapõe atos administrativos com atos políticos.

 

Bibliografia:

Aroso de Almeida, M. (2022) Manual de Processo Administrativo (7ª edn). Coimbra: Almedina.

Valles, E. (2023) Contencioso Administrativo (5ª edn). Coimbra: Almedina.

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[1] in Valles, E. (2023) Contencioso Administrativo (5ª edn). Coimbra: Almedina, p. 97-99. Conceito de ato tem vindo a evoluir, havendo uma base naquele que era o conceito estabelecido pelo Sr. Professor Marcello Caetano.