Comentário ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul – "Intimidação para a defesa de direitos, liberdades e garantias" - Catarina Serrano
Comentário
ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul – Intimidação para a defesa
de direitos, liberdades e garantias
Processo
- 647/23.7BELSB
Sumário:
- Introdução;
- Enquadramento do caso em juízo;
- A problemática da intimidação para a defesa de direitos, liberdades e garantias;
- Introdução ao tema;
- Pressupostos para a Intimação de direitos, liberdades e garantias;
- Aproximação ao caso.
Introdução
No
âmbito de uma intimidação para proteção de direitos, liberdades e garantias, ao
abrigo do artigo 109º do CPTA, pelo requerente contra o Ministério da
Administração Interna/SEF, na qual peticionou a intimidação do réu a decidir a
sua pretensão formulada em 2 de dezembro de 2021, bem como a emitir o seu
título de residência. Em 13 de abril de 2023, o Tribunal AC de Lisboa absolveu
o Ministério da Administração Interna por julgar “inobservado o requisito da
subsidiariedade que necessariamente inere à intimação para a proteção de
direitos, liberdades e garantias, circunstância que consubstancia uma exceção
dilatória inominada, nos termos conjugados dos artigos 109.º, n.º 1, e 110.º, n.
º1, ambos do CPTA”. Deste modo, o autor interpõe um recurso jurisdicional
para o Tribunal Central Administrativo Sul recorrendo dessa decisão.
Enquadramento
do caso em juízo
No
acórdão enunciado, é analisado e determinado o meio de tutela legal adequado a
acautelar a decisão sobre a concessão de título ou autorização de residência a
cidadão estrangeiro. O requerente tinha apresentado um pedido ao SEF, a 2 de dezembro
de 2021, nomeadamente à cerca de um ano e meio, sem que a referida entidade
tivesse proferido qualquer tipo de decisão. Ao abrigo do regime do artigo
88.º/2 da Lei nº 23/2007, de 4 de julho, verifica-se uma violação do prazo de
90 dias, que a entidade tinha para se pronunciar face à manifestação de
interesse com vista à obtenção de autorização de residência formulado.
Consequentemente, o cidadão Requerente mantinha-se a trabalhar em Portugal, mas
a residir ilegalmente, por não ser titular nem de uma autorização de
permanência, nem de uma autorização de residência.
A
problemática da intimidação para a defesa de direitos, liberdades e garantias
1. Introdução
ao tema
O
professor Gomes Canotilho defende que os direitos fundamentais são
elementos constitutivos da legitimidade constitucional, ou seja, constituem
elementos legitimativo-fundamentantes da própria ordem constitucional positiva.
Este fenómeno está patente na Constituição da República Portuguesa, que
fundamenta a República no princípio da dignidade da pessoa humana, artigo 1.º
CRP, e que associa o princípio da juridicidade da ação do Estado à garantia de
efetivação dos direitos e liberdades fundamentais, artigo 2.º CRP, que impõe ao
Estado a defesa dos direitos fundamentais, artigo 9.º, alínea b) CRP[1].
No
seguimento, de não se verificar uma tutela que seja suficiente para proteger os
direitos, liberdades e garantias, o CPTA criou a figuras dos processos
urgentes, que está consagrado no artigo 36.º. Esta figura nasceu fruto das
exigências do direito à tutela judicial efetiva, que conduziram o legislador a
reforçar a justiça urgente, estabelecendo mecanismos de resolução célere e
flexível dos conflitos. Assim, os processos urgentes principais são processos
autónomos, que se caracterizam por uma tramitação acelerada, tendo em conta que
estão em causa situações cuja resolução deve ocorrer num tempo curto, não sendo
esse tempo compatível com o que acontece na generalidade dos processos. Estes
não se confundem com as providências cautelares, uma vez que procuram decidir
de modo definitivo o mérito da causa, enquanto as providências cautelares é uma
decisão provisória, que cessa após o fim do processo.
Por
consequente, a tutela cautelar não pode ser requerida a qualquer momento, tendo
como característica a sua instrumentalidade face ao processo principal. O
legislador decidiu dividir os processos urgentes e cautelares, em títulos
separados, embora não o deveria ter feito, uma vez que a ratio de ambos
os processos, prende-se com o facto de estarmos perante situações de carácter
urgente, que exigem uma decisão definitiva ou provisória, de modo a garantir a
utilidade da decisão judicial, ainda que contenham diferentes requisitos.
Deste
modo, segundo o CPTA, são processos urgentes autónomos ou principais, as
impugnações urgentes e as intimações urgentes. Aquele que iremos analisar, será
a intimação para a proteção de liberdades e garantias, contemplado nos artigos
109.º a 111.º do CPTA, que pretende salvaguardar o exercício de um direito,
liberdade ou garantia em tempo útil e de forma definitiva, que corresponde a
uma forma de processo especial, que se caracteriza por ser um modelo de
tramitação simplificado, apto a dar resposta a situações de urgência, em que
esteja em causa a lesão ou eminencia de lesão de direitos liberdades e
garantias, que se pretendem desta forma acautelar, podendo, assim, ser dirigida
contra uma entidade pública, quer contra um particular.[2]
1.1.Pressupostos
para a Intimação de direitos, liberdades e garantias
A
tutela dos direitos, liberdades e garantias realiza-se, normalmente, contra
atos dos poderes públicos, isto é, atos que traduzem o exercício de funções
próprias do Estado, quer a nível legislativo, executivo e judicial. Assim, os
direitos, liberdades e garantias têm de ser respeitados imperativamente pelas
entidades públicas, ou seja, todas as entidades investidas em poderes de
autoridade pública, ainda que sob forma privada, artigo 18.º, nº1, 2ª parte, da
CRP. Esta tutela pode assumir várias formas, tendo de distinguir entre meios
jurisdicionais, que acarretam a criação de vias processuais para defender
posições jurídicas jusfundamentais, a título exclusivo ou complementar; e meios
não jurisdicionais de proteção, que pretendem garantir tutela para posições jusfundamentais
a partir de instâncias não judiciais.
De
facto, este novo meio processual veio concretizar a exigência do artigo 20, nº5
da CRP[3], demonstrando que a tutela
judicial efetiva não se baseia apenas nos procedimentos cautelares, mas também
em processos que decidam de forma célere e definitiva as matérias contidas no
artigo mencionado, que merecem extrema tutela constitucional. Assim, a criação
das intimações, como processo urgente, tem como objetivo por parte do
legislador de dar cumprimento a esta imposição constitucional, que apenas se
reporta a direitos, liberdades e garantias pessoais.
Quanto
a isto existem duas divergências doutrinárias relativamente à aplicação da
intimação para a proteção do direitos, liberdades e garantias aos direitos
económicos, sociais e culturais. Uma das teses, cuja abordagem é mais
tradicional, é defendida pelo professor Mário Aroso de Almeida. A outra
posição é defendida pelos professores Jorge Reis Novais e Vasco
Pereira da Silva. Segundo o professor Mário Aroso de Almeida o
regime dos artigos 109.º e seguintes do CPTA podem aplicar-se a todo o tipo de
direitos, liberdades e garantias, contidos no título I e II da CRP e a direitos
de natureza análoga, artigo 17.º da CRP, não se fazendo a distinção entre
direitos de conteúdo patrimonial e direitos de conteúdo pessoal. Esta tende a
ser posição mais seguida pela jurisprudência e pela doutrina, e é também a mais
literal, uma vez que traduz integralmente a letra da Constituição. A Segunda
tese defendida pelos professores Vasco Pereira da Silva e Jorge Reis
Novais caracteriza-se por fazer uma interpretação extensiva do regime dos artigos
109.º do CPTA, aplicando este artigo na defesa dos direitos, liberdades e
garantias, direitos de natureza análoga e aos direitos económicos, sociais e
culturais.
Para
estarmos perante uma intimação de direitos, liberdades e garantias é necessário
estarem preenchidos alguns requisitos: a urgente[4] emissão de uma decisão de
mérito visando a proteção de um direito, liberdade ou garantia, ou um direito
de natureza análoga, nos termos do artigo 17º da CRP; e que não seja ou
suficiente nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência
cautelar ou o recurso a qualquer meio cautelar[5].
É
uma tutela subsidiária, configurada para ser acionada quando os restantes meios
processuais não se mostrem suficientes para acautelar a situação concreta. A
questão da subsidiariedade é um elemento diferenciador quanto às providencias
cautelares e distingue-se das mesmas, porque a intimação para a proteção de um
direito, liberdade e garantia é uma forma de processo especial, ou seja, é uma
forma de processo autónoma do processo comum, é, no fundo, um processo
abreviado, em que a decisão tomada pelo tribunal seria uma decisão final
definitiva, que constitui caso julgado material, o mesmo não acontece com as
providencias cautelares.
A
subsidiariedade resulta da 2ª parte do artigo 109.º, nº1 do CPTA, onde se
retira que o recurso à intimação se afere pela impossibilidade ou insuficiência
da intimação urgentíssima regulado pelo 131.º do CPTA, sob forma de decisão
cautelar, e para além da inexistência de qualquer outro meio processual efetivo
para defesa de direitos, liberdades e garantias determinados. Os professores Mário
Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[6]
defendem que não é aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a
celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor
grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o
exijam, não devem ser desprezados.
Deste
modo, a intimação é vista como uma válvula de segurança do sistema, apta a
intervir para colmatar insuficiências de tutela cautelar em situações
respeitantes a direitos, liberdades e garantias, de modo a garantir que não se
perca o efeito útil do processo.
2. Aproximação
ao caso
Tendo
em conta, que na situação concreta o autor apresentou ao SEF o seu pedido, há cerca
de ano e meio (02.12.2021), e sendo que a entidade tinha 90 dias para se
pronunciar face à manifestação de interesse com vista à obtenção de autorização
de residência ao abrigo do regime do artigo 88º, nº2 da Lei nº 23/2007, de 4 de
julho, não tendo a Administração, até ao momento, emitido qualquer decisão.
Face a isto, é claro que quanto à urgência no uso do meio processual intimação
de direitos, liberdades e garantias, que o pressuposto está preenchido, uma vez
que a urgência da situação é evidente e trata-se de uma urgência atual, porque
o autor está indocumentado e a residir no nosso país ilegalmente, por não ser
titular de uma autorização de permanência, nem de uma autorização de
residência, embora se mantenha a trabalhar. Além disso, este encontra-se
desprotegido de todos os danos que decorrem de estar ilegal no nosso país.
Portanto, e como foi alegado na petição inicial, considera-se existir uma
necessidade imediata do Recorrente em deter um título ou uma autorização para
se poder manter a residir legalmente em Portugal e aqui continuar a viver e a
trabalhar na qualidade de estrangeiro com título legal de permanência.
Quanto
à legalização da permanência do Recorrente no território português, é uma
condição sine qua non, para que consiga uma regular integração no mercado de
trabalho, de forma igualmente legal, e para que beneficie dos demais direitos, nomeadamente,
da segurança, tranquilidade, liberdade de circulação e saúde. Assim, através do
uso de meios cautelares antecipatórios, estes revelar-se-iam inidóneos, uma vez
que a atribuição de uma providência desse tipo implicaria a atribuição efetiva,
durante o tempo em que decorresse o processo principal, da indicada autorização
de permanência ou de residência. Posto isto, a tutela cautelar antecipatória
equivaleria à atribuição de facto, efetiva, do direito que só por via do
processo definitivo havia de ser concedido, sobrepondo-se tal tutela àquela que
pudesse corresponder à do processo principal. E a tutela cautelar aniquilaria
os efeitos que resultariam de uma hipotética procedência do pedido feito no
processo principal. Deste modo, o uso de um meio principal, não urgente não
acautelaria, em tempo útil[7], a situação do Recorrente.
Nos
termos do art.º 607.º, n.º 4, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA,
indicam-nos que a falta de um título que permita a permanência, em termos de
legalidade, do Recorrente no território nacional, podem pôr em causa o asilio
básico, que se liga ao princípio da dignidade da pessoa humana, artigo 1.º da
CRP, dos indicados direitos à liberdade, à livre deslocação no território
nacional, à segurança, artigos 27.º e 44.º da CRP, à identidade pessoal, artigo
26.º, n.º 1, da CRP, a trabalhar e à estabilidade no trabalho, artigos 53.º,
58.º e 59.º da CRP ou à saúde, artigo 64.º da CRP.
Dito
isto, o Recorrente encontrar-se-ia limitado na sua vida quotidiana, com receio
de uma possível expulsão, de recorrer a um apoio policial, caso necessite, de
se deslocar livremente, ou de celebrar de negócios civis básicos, ou de
deslocar-se a um hospital, ou de tentar alcançar trabalho, ou, ainda, de
reclamar as devidas condições para o trabalho que consiga alcançar nesta
situação.
Em
suma, a falta de título, está contido nos direitos de índole pessoal[8], que serão reconduzíveis à
tipologia de direitos, liberdades e garantias, quer com direitos económicos,
sociais e culturais, como o direito ao trabalho ou à saúde, que são direitos
fundamentais não integrados pela Constituição naquela primeira categoria, mas
que quando se encontram na sua dimensão mais essencial, ligada ao princípio da
dignidade da pessoa humana e à própria liberdade individual, terão de ficar
abrangidos pelo regime aplicável àqueles direitos, liberdades e garantias e
logicamente pelo âmbito desta intimação.
Relativamente,
ao facto de a Administração não se ter prenunciado no prazo dos 90 dias, e
tendo esse dever nos termos do artigo 13, nº1 do CPTA, “os órgãos da
Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da
sua competência que lhe sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos
que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer
petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da
Constituição, das leis ou do interesse público”.
Atendendo
ao artigo 71.º, nº 2 e 3 do CPTA, a Administração deve prosseguir com a
instrução necessária, de modo que seja proferida a ação, que foi ilegalmente
omitida. No entanto, no acórdão conclui-se que não existiam condições
suficientes para condenar a Administração a diferir a autorização de residência.
Posto
isto, não sendo possível determinar o conteúdo do ato administrativo a proferir,
a Administração é condenada a instruir e decidir o pedido de concessão de
autorização de residência do Requerente, num prazo de 15 dias.
Bibliografia:
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Comentário ao Código do Processo Administrativo e
Tributário, 5ª Edição, Almedina, 2021.
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual do Processo Administrativo, 6º edição,
Almedina, 2022.
ALMEIDA,
Mário Aroso de, e, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao
Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5º edição, Almedina,
2021.
GOMES,
Carla Amado, Pretexto, contexto e texto da intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias. ICJP.
NOVAIS,
Jorge Reis, Uma Constituição, Dois Sistemas?: Direitos de Liberdade e
Direitos Sociais na Constituição Portuguesa, Almedina, 2020
SILVA,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise:
Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed.
Coimbra: Edições Almedina, 2013.
SOUSA,
Joana, O Contencioso Administrativo dos direitos, liberdades e garantias.
IGAOT.
[1] GOMES, Carla Amado, Pretexto,
contexto e texto da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
ICJP.
[2] Este requisito de admissibilidade
da intimação é apresentado pelo professor Mário de Aroso de Almeida,
trata-se de um processo que tanto pode ser dirigido contra a Administração,
como contra particulares, designadamente concessionários, visando impor tanto a
adoção de uma conduta positiva como de uma conduta negativa, na primeira
situação, e sendo caso disso, o juiz pode fixar um prazo para o cumprimento e o
responsável pelo mesmo, podendo ainda impor o pagamento de uma sanção
pecuniária compulsória para o caso de incumprimento da intimação, artigo 111.º,
nº2 e 4.
[3] Neste artigo consta “Para
defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos
cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridades,
de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações
desses direitos.”
[4] A urgência desta ação é também
demonstrada pela previsão de situações de especial urgência, em que é
reconhecida a possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito,
liberdade e garantia, que permite a redução do prazo para a resposta do
requerido, como é o caso do artigo 110.º, nº3.
[5] ALMEIDA,
Mário Aroso de, Comentário ao Código do Processo Administrativo e
Tributário, 5ª Edição, Almedina, 2021.
[6] ALMEIDA, Mário Aroso de, e,
CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, 5º edição, Almedina, 2021.
[7]
Para o Professor Mário
Aroso de Almeida, a intimidação de direitos, liberdades e garantias, apenas
é admissível quando permita, em tempo útil evitar a lesão do direito - ALMEIDA,
Mário Aroso de, Comentário ao Código do Processo Administrativo e
Tributário, 5ª Edição, Almedina, 2021.
[8]
Neste
sentido, pronunciou-se o Tribunal Central Administrativo Sul nº 1899/18.0BELSB,
de 30/01/2020, entendendo que “A falta de um título legal que permita a
permanência do requerente em território nacional pode preencher, em abstrato,
os pressupostos de recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias,
prevista no artigo 109.º do CPTA, perante a omissão de decisão administrativa”.
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