Comentário ao Acórdão nº 0268/17.3BEALM 0572/18[1]
A temática do acórdão que
trazemos para análise incide sobre a distinção entre normas imediatamente
operativas e normas mediatamente operativas. O Tribunal Administrativo e Fiscal
(daqui em diante designado “TAF”) decidiu, em acórdão anterior, que a norma do
art.12º nº1 do Regulamento Municipal n.º 124/2017 seria uma norma imediatamente
operativa. No entanto, após a interpelação de recurso por parte do Recorrente
para o Supremo Tribunal Administrativo (daqui em diante designado “STA”), este
qualifica a norma do art.12º nº1 do Regulamento como norma mediatamente
operativa, como se retira do acórdão nº
0268/17.3BEALM 0572/18.
Esta matéria relativa à
impugnação de normas e condenação à emissão de normas vem prevista nos artigos
72º e segs., do CPTA, estas normas têm em vista “ a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de
disposições de direito administrativo”.[2]
Neste sentido, Vasco
Pereira da Silva, menciona no seu livro que «a impugnação de normas administrativas, regulada nos artigos 72º e
seguintes, do Código de Processo Administrativo, é aplicável a todas as
atuações jurídicas gerais e abstractas ou que possuam apenas uma dessas
características, emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com
elas colaborem, no exercício da função administrativa. Ficando, por
conseguinte, excluídos desta previsão normativa, os actos (materialmente)
administrativos (individuais e concretos), mesmo que contidos em diploma
legislativo ou regulamentar (pois, o que releva é o conteúdo e não a forma do
acto, conforme resulta do art.52º do Código de Processo Administrativo, que
confirma juridicamente a “velha máxima” de que o hábito não faz o monge”),
assim como as normas jurídicas emitidas no âmbito da função legislativa.»[3]
Após estes breves
apontamentos, para percebermos em que matéria nos situamos, é agora necessário
fazer uma distinção entre as normas imediatamente operativas e normas
mediatamente operativas para que possamos perceber em qual delas se encaixa o
artigo 12º nº1 do Regulamento.
De acordo com o Mário
Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha as normas mediatamente operativas e
imediatamente operativas distinguem-se da seguinte forma:
· As
normas mediatamente operativas, ou seja, são normas em que a sua disciplina
abstrata e geral só é passível de produzir os seus efeitos através da aplicação
a situações individualizadas de atos administrativos. Relativamente à sua
ilegalidade esta questão pode ser levantada, a título incidental, no decorrer
do processo contra o ato de aplicação (art.73 nº3 CPTA). Esta é a consequência
de estar na presença de uma norma que não tem uma projeção direta nas esferas
jurídicas dos sujeitos, mas apenas o consegue através de um posterior ato
concreto e individual.[4]
· As
normas imediatamente operativas são normas que produzem efeitos de forma
directa na esfera jurídica dos sujeitos interessados, sem estarem dependentes
da prática de um qualquer acto concreto de aplicação.
São, por exemplo, normas que fixam o
preço de venda ao público de certas mercadorias, normas que fixam preços ou
horários de funcionamento de determinados estabelecimentos, normas proibitivas
que se dirigem aos cidadãos que estão em certas condições ou que alterem os
estatutos jurídicos de alguns funcionários.[5]
Com base nesta distinção
que acabamos de fazer, vamos então perceber se a norma do art.12º nº1 do
Regulamento é uma norma imediatamente operativa ou mediatamente operativa. O
art.12º nº1 diz o seguinte: “ A Câmara
Municipal pode, ainda, restringir, por sua iniciativa ou a requerimento de
qualquer interessado, os limites fixados no presente regulamento para um ou
para um conjunto de estabelecimentos e respetivas esplanadas, sempre que as
autoridades denunciem situações de grave perturbação da tranquilidade, do
sossego e da qualidade de vida dos cidadãos, designadamente dos residentes e/ou
condóminos da área onde se situam os estabelecimentos, ou razões de segurança.”[6]
Deste modo o art.12º nº1
dá a entender que a Câmara Municipal apenas reduz os horários de funcionamento
quando as autoridades denunciem. Resulta ainda dos números 2 e 4 do art.12º do
Regulamento que a medida apenas poderá ser aplicada, depois de terem sido ouvido
os interessados e serem pedidas opiniões às entidades, a quem a consulta era
exigida legalmente ou que tendo em conta as circunstâncias fosse considerado apropriado.
Assim, tal como foi proferido pelo Supremo
Tribunal Administrativo, consideramos que o art.12º nº1 do Regulamento não
poderá ter efeitos imediatamente operativos, aliás a aplicação da norma acaba
por depender da verificação de certos fatores, ou seja, depende da denúncia por
parte das autoridades de que existem situações de perturbação grave do sossego,
tranquilidade e da qualidade de vida dos sujeitos. Neste sentido, o art.12º
nº1, acaba constituir apenas um dos requisitos para que a medida da redução de
horário se aplique, não provocando o art.12º nº1 por si mesmo a redução do
horário. Pois, tal como vimos anteriormente também o art.12º nº2 e 4º
constituem requisitos para que a medida de redução de horário seja aplicada. Assim,
só depois de verificados os critérios constantes nos art.12º nº1º, 2º e 4º
poder-se-á aplicar a medida de redução de horário.
Deste modo, não é o
art.12º nº1 que é imediatamente lesivo na esfera jurídica dos sujeitos, mas sim
o acto que venha posteriormente reduzir os horários dos estabelecimentos. Aliás,
Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha no seu livro, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
mencionam que as normas que fixam horários de funcionamento de estabelecimentos
se enquadram nas normas imediatamente operativas.
Desta forma, sendo o
art.12º nº1 do Regulamento uma norma mediatamente operativa, não é possível que
seja directamente impugnável, assim a ilegalidade tem de ser suscitada, a
título incidental, em processo que se dirige contra o acto de aplicação, exceto
se tenha já havido a recusa da sua aplicação em três casos concretos. Caso isto
já tenha ocorrido pode se pedir a declaração da sua ilegalidade com força
obrigatória geral (art.73º nº3 e 4º CPTA), os efeitos da declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral estão previstos no art.76º do CPTA. O
pedido da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de
desaplicação da norma ao caso concreto aplicam-se às normas imediatamente
operativas (art.73º nº1 do CPTA). Assim, o TAF teria aplicado bem esta
consequência caso estivéssemos perante uma norma imediatamente operativa. No
entanto, não tendo existindo neste caso a recusa da aplicação da norma em três
situações concretas, o STA fez o correto ao revogar esta parte da decisão.
Assim, tratando-se de uma norma mediatamente operativa, aplicando o art.73º nº3
do CPTA, tem de haver um pedido para desaplicar a norma a título incidental,
tendo legitimidade para fazer o pedido os sujeitos previstos nesse mesmo artigo.
Bibliografia:
Aroso de Almeida, Mário, Manual de Procedimento Administrativo,
Almedina, 2022;
Almeida, M. A. &
Cadilha, C.A.F, Comentário ao Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2021
Pereira
da Silva, Vasco, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina: Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, Almedina, 2º
edição;
Regulamento
Municipal n.º 124/2017
Joana
Lopes, aluno nº64504
[1]http://www.gde.mj.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a1e384478af4525a802584120039b95e?OpenDocument&ExpandSection=1
[2] Artigo
72º nº1 do CPTA
[3] Pereira
da Silva, Vasco, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, pp.414-415
[4] Almeida,
M. A. & Cadilha, C.A.F, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, pág.546
[5] Almeida,
M. A. & Cadilha, C.A.F, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, pág.547
[6] Art.12º nº1 do Regulamento Municipal de Funcionamento dos Estabelecimentos Comerciais e
de Prestação de Serviços
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