Processos com Andamento Prioritário

 

Processos com Andamento Prioritário

1.      Breve Enquadramento

            A figura dos Processos com Andamento Prioritário prevista no artigo 48.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e vulgarmente conhecidos como “Processos Piloto” refere-se a um mecanismo em que, de entre um conjunto de casos semelhantes, um deles é selecionado para ser julgado inicialmente, sendo que, posteriormente, nomeadamente aquando do trânsito em julgado, a solução desse “Processo Piloto” é estendida aos demais casos, em virtude da prossecução do objetivo da celeridade e uniformização processual.

 

2.      Dos Pressupostos Processuais

            Tratando-se de uma figura que recebe várias críticas relativas à degradação da tutela jurisdicional efetiva e com o intuito de averiguar se essas críticas têm ou não fundamento, cumpre perceber de que forma e em que circunstâncias é que esta figura pode ser chamada a intervir, ou seja, deve tentar perceber-se quais são os seus pressupostos processuais. Para tal, ajuda-nos a redação do artigo 48.º / 1 CPTA que expõe cumulativamente os diversos requisitos: Quando, num mesmo tribunal, sejam intentados mais de dez processos que, embora referidos a diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa, digam respeito à mesma relação jurídica material ou, ainda que respeitantes a diferentes relações jurídicas coexistentes em paralelo, sejam suscetíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas a situações de facto do mesmo tipo, o presidente do tribunal deve determinar, ouvidas as partes, que seja dado andamento apenas a um deles e se suspenda a tramitação dos demais.

            Passemos, então, à análise de cada um dos requisitos.

2.1. Tem que haver mais de 10 pendências

            Feita a leitura do preceito, o número de processos parece apresentar-se como sendo o primeiro requisito e, assim sendo, só quando estão pendentes pelo menos onze processos no mesmo tribunal é que a utilização deste mecanismo é admissível. Contudo, a leitura deste número não será suficiente para uma apresentação adequada deste requisito, devendo a sua leitura conjugar-se com o nº 6 do mesmo preceito que confere a oportunidade de fazer uso deste mecanismo, mesmo quando a situação se verifique num conjunto de tribunais diferentes.

            A propósito deste requisito, deve desde já mencionar-se que a circunstância de os processos estarem no mesmo tribunal ou estarem em tribunais diferentes levará a um procedimento ligeiramente distinto no que concerne à tramitação. Trataremos este assunto com maior detalhe no ponto 3.

2.2. São ações referentes a pronúncias de uma mesma entidade administrativa

            Outro dos requisitos a explorar é o facto de ter de se tratar de ações referentes a pronúncias de uma mesma entidade administrativa. Assim, indo de encontro ao que fomos estudando ao longo do semestre acerca da temática da legitimidade passiva, parece-me que o legislador quis fazer referência às pessoas coletivas de direito público e aos entes públicos que tenham competência para por em prática atos de autoridade. Nesta lógica, e novamente de encontro à dialética do artigo 10.º do CPTA, nos processos em que esteja em causa uma entidade destituída de personalidade jurídica, a ação deve ser intentada contra a pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.

            No caso dos Ministérios, contudo, parece mais correta a defesa de uma pequena especificidade. Embora estejam integrados na mesma pessoa coletiva, dita o regime do artigo 10.º / 2 CPTA que devem ser demandados diretamente quando estejam em causa atos praticados pelos órgãos que os integram. Como é bom de ver, é fácil que ocorram pronúncias de diferentes ministérios relativas a situações de facto do mesmo tipo, suscetíveis de ser decididas através da aplicação das mesmas normas. Assim, também no sentido de atender ao disposto no artigo 10.º CPTA, deve considerar-se que, nesses casos, estamos perante pronúncias de diferentes entidades e que, como tal, não se poderá aplicar o artigo 48.º CPTA a essas pronúncias. Este entendimento parece ser também sustentado pela Professora Carla Amado Gomes e pelo Professor Diogo Calado.

2.3. Trata-se da mesma relação jurídica material

            O terceiro requisito prende-se com a relação jurídica material controvertida. Como se extrai da leitura do artigo 48.º / 1 CPTA, temos que estar perante a mesma relação jurídica material, o que significa que o juiz deve verificar se os factos que levaram os autores a intentar as ações foram os mesmos – se tal se verificar, é possível utilizar este instituto.

2.4. Suscetibilidade de aplicação das mesmas normas ao conjunto de casos

            Por último, os casos têm que ser suscetíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas. Nessa medida, se o juiz entender que é possível resolver aqueles casos através da aplicação das mesmas normas, poderá haver aproveitamento deste mecanismo dos processos piloto.

 

3.      Da tramitação

            Como houve oportunidade de avançar anteriormente, tem que se fazer a diferenciação entre as vezes em que os onze (ou mais) processos se encontram pendentes num único tribunal e as vezes em que os onze (ou mais) processos se encontram repartidos por diversos tribunais.

3.1. Um tribunal

            Quando os processos pendentes estão todos no mesmo tribunal, cabe ao juiz presidente desse mesmo tribunal verificar se estão preenchidos todos os requisitos explorados no ponto 2. Além disso, é também ele que, após a verificação da existência desta abundância de processos, nos termos do artigo 48.º / 1 CPTA, deve determinar, ouvidas as partes, que seja dado andamento apenas a um deles e se suspenda a tramitação dos demais, bem como, nos termos do nº2 do mesmo artigo, determinar, ouvidas as partes, a suspensão dos processos que venham a ser intentados na pendência do processo selecionado e que preencham os pressupostos previstos no número anterior.

            Após esta primeira fase, a competência para julgar o processo piloto será, nos termos do artigo 48.º / 8 CPTA, de uma formação constituída pelo juiz do processo ao qual seja dado andamento prioritário, e por dois juízes de entre os mais antigos do tribunal.

            No seguimento da escolha do processo piloto, o presidente do tribunal deve determinar, ouvidas as partes, que seja dado andamento apenas a um deles e se suspenda a tramitação dos demais, tal como previsto no artigo 48.º / 1 CPTA.

            Depois, a decisão emitida no processo ou nos processos selecionados é notificada às partes (artigo 48.º / 9 CPTA). Esta notificação será importante, a fim de as partes poderem lançar mão dos meios de reação adequados na eventualidade de não estarem de acordo com a decisão que foi tomada.

3.2. Vários tribunais

            Quando, por outro lado, os onze ou mais processos estão pendentes em tribunais diferentes, a chamada de atenção para a possibilidade de estarmos perante uma situação em que há lugar à utilização do mecanismo dos processos piloto cabe, segundo o artigo 48.º / 6 CPTA, ao presidente de qualquer dos tribunais envolvidos ou de qualquer das partes nos processos em causa.

            Nestas circunstâncias, a aplicação deste mecanismo é determinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem compete estabelecer qual ou quais os processos aos quais deve ser dado andamento, com suspensão dos demais, oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos, como esclarece o artigo 48.º / 7 CPTA. Ora, de acordo com o artigo 48.º / 3 CPTA, o processo piloto deverá ser aquele em que a questão é debatida em todos os seus aspetos de facto e de direito, parecendo pacífico na doutrina e jurisprudência que o julgamento deverá ocorrer no tribunal onde esse processo selecionado se encontrava inicialmente.

 

4.      Da decisão e dos meios de reação

            Preenchidos os requisitos mencionados no ponto 2, como já mencionei, o tribunal escolhe um dos processos que entenda permitir ilustrar melhor todos os aspetos da causa, de facto e de direito e esse processo terá prioridade sobre os demais que ficarão suspensos até ao trânsito em julgado da decisão deste.

            Após o julgamento do processo piloto, o tribunal notifica as partes, tanto deste como dos processos suspensos, a fim de que o autor do processo selecionado possa interpor recurso de apelação da decisão proferida, caso com ela não concorde, e os autores dos processos suspensos possam, no prazo de 30 dias, de acordo com o artigo 48.º / 9 CPTA, desistir do pedido ou recorrer da sentença.

            O recurso, deve dizer-se, é, neste caso, uma possibilidade excecional, uma vez que, até passar o prazo dos 30 dias, ainda não há efeitos da sentença no processo suspenso. Tal possibilidade dever-se-á (e bem, no meu entendimento) à certeza de que, se nada disserem durante aquele prazo, lhes será aplicada a solução dada ao processo piloto, nos termos do artigo 48º. / 10 CPTA. Havendo já essa certeza, como se de uma sentença ao seu próprio caso se tratasse, faz sentido que o interessado se possa defender desta maneira.

            Autores há que levantam questões acerca da legitimidade dos autores dos processos suspensos para recorrer dos efeitos de uma decisão na qual não são parte, ou seja, a decisão do processo piloto. No meu modesto entendimento e com todo o respeito, essas questões não se suscitam, na medida em que a decisão do processo piloto será, inevitavelmente a decisão dos processos suspensos se os autores destes nada fizerem num prazo de 30 dias. Assim, embora estas decisões não lhes sejam diretamente aplicáveis e não sejam estes autores diretamente parte na decisão do processo piloto, a previsibilidade da aplicação daquela decisão ao seu caso, como que exige uma espécie de ficção ou de extensão dessa legitimidade, tornando-os numa espécie de parte indireta na relação material controvertida.

            Ainda no âmbito dos recursos, parece-me pertinente questionar o que acontece aos processos suspensos quando o autor do processo piloto recorre da decisão e o recurso merece provimento. Continuamos a aplicar a decisão do processo piloto aos processos suspensos ou desaplica-se essa decisão e passa a aplicar-se a decisão do recurso?

            Claro está que, nos termos do artigo 143.º / 1 CPTA, nunca poderíamos, em virtude efeito suspensivo da decisão recorrida, dizer que a decisão do processo piloto se aplica aos processos suspensos ainda que dela se recorra. Além disso, se o autor do processo piloto recorreu tempestivamente, ou seja, dentro do prazo dos 30 dias, a sentença do processo piloto ainda nunca se chegou a aplicar aos casos em suspenso, pelo que também não se poderá falar numa desaplicação dessa decisão.

            Aquilo que na verdade me parece ser relevante é saber o que acontece aos processos suspensos quando se recorre da decisão do processo piloto e a solução dada em recurso diverge da solução anterior. Essa solução é aplicável aos processos piloto? Confesso que não vi nada que respondesse a esta questão nem tampouco sei como se processa na prática, contudo, a meu ver e apesar de suscitar dúvidas, parece-me que a melhor solução seria a seguinte: o autor do processo piloto tem, tal como os restantes, 30 dias para recorrer – no meu entendimento, se, por hipótese, no 7º dia do prazo recorre, então nunca se chegou a aplicar a solução do processo piloto aos restantes porque ainda corre o prazo dos seus respetivos meios de reação. Ora assim sendo, se o autor do processo piloto recorre, aquilo que poderá acontecer é que a decisão de recurso passa a ser a decisão aplicável aos processos (tanto o piloto, como os suspensos), mas voltam, para os processos suspensos que não haviam anteriormente reagido, a contar os prazos dos meios de reação para que nunca percam a oportunidade de aceitar ou não aquela decisão.

 

5.      Dos problemas por mim suscitados no estudo do regime

            Ao longo do estudo do regime dos processos com andamento prioritário para a obtenção das informações expostas neste trabalho, surgiram-me algumas questões às quais pretendo dedicar-me neste ponto.

5.1. Este mecanismo não fere o princípio da tutela jurisdicional efetiva?

            O mecanismo dos "Processos Piloto" procura, como já fomos dizendo, a celeridade e uniformização processual, selecionando um caso representativo para ser julgado prioritariamente, com a ideia de estender a solução aos demais casos semelhantes. No entanto, a possibilidade de suspender os demais processos até ao trânsito em julgado da decisão do processo piloto pode levantar questões em relação ao acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva.

            O princípio da tutela jurisdicional efetiva pressupõe que todos tenham acesso a um julgamento justo e imparcial, garantindo a resolução adequada das suas demandas. A suspensão dos demais processos pode gerar atrasos significativos para as partes envolvidas, principalmente se a decisão do processo piloto for desfavorável e precisar de ser contestada em instâncias superiores.

            Assim, embora o mecanismo busque eficiência, é importante avaliar se os procedimentos adotados não comprometem de maneira desproporcional a garantia da tutela jurisdicional efetiva para todas as partes envolvidas.

            Esta é uma das maiores críticas apontadas a este instituto e, a meu ver, com alguma razão. De facto, embora os casos sejam o mais semelhantes possível uns dos outros, parece-me perigoso que se possa eleger um com base no qual ser irá solucionar os demais, desde logo porque a escolha do processo em que a questão é debatida em todos os seus aspetos de facto e de direito não se afigura uma escolha fácil nem que possa ser tomada levianamente.

            Assim, ao contrário do que vimos defender alguma doutrina, a nossa opinião é a de que, mesmo com os meios de reação disponíveis, este mecanismo consome demasiado tempo aos processos que, após a decisão, queiram recorrer dela.

            Por outro lado, contudo, compreendemos que, não fora a existência deste mecanismo e provavelmente esses processos ainda nem teriam sido julgados, pelo que se aceita que este seja, de facto, um mecanismo mais célere.  

            Em suma, aquilo que se conclui neste ponto é que o mecanismo não é perfeito e há espaço para ser melhorado, contudo, cumpre o objetivo de eficiência e celeridade a que se propõe e confere aos interessados, ainda que talvez com maior efetividade numa fase posterior à decisão do processo piloto, o acesso a um julgamento justo e imparcial.

5.2. E se existirem vários processos em que a questão é debatida em todos os seus aspetos de facto e de direito?

            A escolha do processo piloto pode ser um desafio e é importante garantir que essa seleção é feita de maneira justa e equitativa, de modo a não prejudicar indevidamente as partes envolvidas nos processos suspensos.

            Aquilo que se pretende abordar aqui é o problema que surge quando existem vários processos que preenchem os requisitos para serem considerados processos piloto. Como é que é feita a escolha? Qual é o critério?

            Para responder a esta questão, a doutrina tem avançado o critério da antiguidade, dizendo que deve ser escolhido aquele processo cuja ação tenha sido instaurada em primeiro lugar. A grande vantagem de escolher o processo mais antigo é, a meu ver, a praticidade, na medida em que apenas se terá que olhar para uma série de datas e identificar a mais recuada no tempo, tornando este processo de escolha mais fácil, rápido e eficaz. Além disso, confere também a vantagem da previsibilidade e uniformidade, na medida em que se se seguir este método, saber-se-á sempre qual o processo que será escolhido no meio daqueles que preenchem os requisitos, pois trata-se de um raciocínio objetivo e sem qualquer pendor subjetivista. Já relativamente a desvantagens, confesso que me foi difícil configurar alguma, mas questiono-me se a escolha do processo mais antigo não trará consigo maiores probabilidades de já se ter modificado de alguma forma ao longo tempo, não correspondendo já exatamente àquilo que vem alegado inicialmente, deixando de estar, como tal, habilitado a ser um verdadeiro processo piloto.

            No âmbito desta problematização, questionei-me não só acerca das vantagens e desvantagens do critério da antiguidade, mas também acerca de quais poderiam ser as alternativas a este raciocínio.

            Com os olhos postos nesse pensamento, cheguei à conclusão que o tribunal podia, por exemplo, escolher o processo, conforme a complexidade da questão jurídica, isto é, poderia escolher o processo que envolve a questão jurídica mais complexa, a fim de garantir que a decisão do projeto piloto oferece orientações claras e abrangentes sobre questões legais intricadas. As questões jurídicas complexas frequentemente envolvem ambiguidades ou interpretações diversas, pelo que, ao escolher um caso que aborda tais complexidades, o tribunal procuraria oferecer uma decisão que minimizasse essas ambiguidades e fornecesse uma interpretação clara da lei, podendo, assim, não apenas orientar os casos semelhantes pendentes, mas também, eventualmente, futuros casos que envolvam a mesma questão legal complexa. Não obstante, este seria um método mais imprevisível, pois os interessados, à partida, não conseguiriam perceber ab initio qual o processo que seria escolhido, o que causa problemas à segurança jurídica.

            Outra alternativa seria considerar a opção de, selecionados os processos que preenchem os requisitos necessários à sua consideração enquanto projetos piloto, permitir que as partes envolvidas escolham, consensualmente, qual o processo que desejam designar como piloto, de entre aqueles que preenchem os requisitos para tal.

            Esta seria uma abordagem que enfatizaria a participação ativa e a autonomia das partes no processo judicial e permitiria promover a satisfação das partes com o processo de seleção, reconhecendo que elas têm um interesse direto no desdobramento e resultado do litígio.

            Além disso, permitir que as partes escolham o processo piloto concede-lhes um sentimento de empoderamento e controlo sobre o andamento do litígio, o que pode também contribuir para uma sensação de justiça processual e equidade.

            Outra vantagem relevante seria, talvez, o incentivo à colaboração entre as partes, pois elas seriam chamadas a chegar a um acordo sobre qual o processo que melhor representa os aspetos centrais da disputa.

            Por fim, a implementação deste método de forma uniformizada demonstraria flexibilidade no nosso sistema judicial, reconhecendo que diferentes casos podem ter nuances únicas e que esta receita poderia contribuir para a adaptação do sistema às particularidades de cada litígio.

            Ainda acerca deste critério, é importante mencionar que também ele, apesar das vantagens nas quais consegui pensar, não é perfeito e isso resulta, desde logo, da importância que teria evitar que um interessado pudesse desequilibrar de alguma forma o poder das partes durante este processo de escolha. Além disso, teria de haver forma de saber se as partes se sentem à vontade para expressar suas preferências sem pressões externas, garantindo que o processo seja verdadeiramente consensual, tendo o tribunal que ter um papel ativo no acompanhamento do processo de seleção, assegurando que ele respeite as normas processuais e atenda aos objetivos do sistema judicial.

            Por último, é de mencionar a possibilidade de as partes envolvidas não conseguirem alinhar-se na tomada de uma decisão e, neste sentido, suscita-se-me também a questão de saber se esta decisão teria que ser tomada por unanimidade ou por maioria e, sendo por maioria, o que fazer quando o número de partes envolvidas é um número par e metade dos envolvidos escolhe um processo e a outra metade escolhe outro. Quem desempataria? Este parece, na minha ótica, afigurar-se como um dos grandes problemas deste meio de escolha.

            Ainda quanto a este ponto, retira-se do Processo n.º 66/22.2BALSB do Supremo Tribunal Administrativo, que no processo de escolha do processo piloto, segundo pronúncias das Senhoras Juízas Presidentes dos Tribunais Administrativos e Fiscais da Zona Norte e da Zona Sul vem proposto que, «a ser determinada a aplicação do mecanismo, essa escolha deva recair desde logo sobre um dos processos onde se suscitaram mais questões a decidir (…)», o que parece também levar a uma decisão viável e mais justa, na medida em que, se há mais questões a decidir, abarcará necessariamente um maior número de questões suscitadas nos processos suspensos.

            Finalizado este ponto, pode retirar-se que todas estas fórmulas têm vantagens e desvantagens e que aquilo que se deve procurar, qualquer que seja o mecanismo de seleção, é a transparência do mesmo, a fim de se garantir a sua legitimidade e eficácia.

5.3. Quando os processos estão distribuídos por vários tribunais, como é que se pode, sem ser por mero acaso, querer que se aplique a primeira parte do artigo 48.º / 6 CPTA?

            O artigo 48.º / 6 CPTA, já tratado no ponto 3.2. possibilita que o presidente de qualquer um dos tribunais envolvidos intervenha na identificação da possibilidade de estarmos perante uma situação em que se deve fazer uso do mecanismo do andamento prioritário quando os processos estão distribuídos por vários tribunais.

            Contudo, a questão que levanto é a de que a falta de informações abrangentes sobre casos semelhantes noutros tribunais me parece limitar a capacidade que um presidente de um tribunal tem de avaliar a viabilidade de usar o mecanismo dos processos piloto e, assim sendo, parece-me meramente ocasional a aplicação da primeira parte do artigo. Até que ponto faz sentido que se espere que um presidente de um tribunal tenha realmente este impulso? Parece-me algo duvidoso que aconteça frequentemente no mundo prático.

            Esta dúvida levanta-se igualmente quanto à possibilidade de ser a parte ativa de um dos processos em causa a aperceber-se de que estão preenchidos os requisitos do andamento prioritário, exatamente nos mesmos termos que se levantaram para o tribunal.

            De facto, e aqui nas palavras claras de Wladimir Brito, “a parte que se encontra numa situação mais apropriada para o efeito é a Administração Pública, mais concretamente a pessoa coletiva de direito público ou o órgão integrado no respetivo Ministério produtor do ato judicialmente sindicado, logo, o Réu ou a Ré nos processos em causa. Isto porque essa pessoa coletiva é necessariamente citada para contestar todas as ações contra si deduzidas nos diversos Tribunais, pelo que será necessariamente do seu conhecimento a existência de todos os processos e dos Tribunais onde foram propostos”. No mesmo sentido parece orientar-se também a professora Carla Amado Gomes.

            Assim, a solução consagrada no artigo supracitado é, em nosso entender, pouco exequível – totalmente quanto à primeira parte e parcialmente quanto à segunda.

5.4. Não se estendendo automaticamente a decisão do processo piloto aos processos suspensos, perde-se celeridade ou uniformidade?

            Como já houve oportunidade de explorar, a extensão da decisão dos processos piloto aos processos suspensos não parece ser automática, na medida em que carece de uma ação ou inação das partes num período de 30 dias para se poder ou não aplicar.

            A não extensão automática da decisão do processo piloto aos processos suspensos pode, nessa ótica, resultar, à primeira vista, numa perda de celeridade. Contudo, mais uma vez se conclui que essa perda de celeridade é meramente aparente, pois, tal como se conseguiu perceber há uns pontos atrás, se não fosse este mecanismo, o caso suspenso possivelmente ainda não teria sequer uma solução, nem boa nem má.

            O que se pode apontar, sim, é um comprometimento da uniformidade, sobretudo aquando da existência de recursos, na medida em que, quando mereçam provimento, produzem efeitos apenas na esfera jurídica do recorrente.

            O que se quer assinalar com isto é que a dependência da ação das partes pode comprometer a uniformidade da jurisprudência, na medida em que, em casos substancialmente idênticos, uns podem aceitar que a decisão do processo piloto se lhes aplique e outros podem rejeitá-la, recorrendo da mesma – ora, o tribunal que vá depois analisar o caso não se encontra vinculado à decisão tomada pelo processo piloto, sob pena de inutilização de mecanismo dos recursos, e, como tal, num caso que supostamente é idêntico aos restantes, pode haver, afinal, uma decisão diametralmente diferente que gera, inevitavelmente, inconsistências e insegurança no sistema judicial.

            Em suma, embora a abordagem de permitir que as partes controlem a aplicação da decisão do processo piloto possa respeitar (e quanto a mim bem) os direitos e a autonomia das partes, há riscos potenciais de inconsistências, sendo difícil encontrar um equilíbrio entre a autonomia das partes e a eficiência do sistema.

 

6.      Da conclusão

            No geral, embora reconhecendo que o mecanismo não é isento de desafios e críticas, conclui-se que ele cumpre o propósito de eficiência e celeridade a que se propõe.       A análise crítica dos problemas suscitados durante o estudo destaca áreas de aprimoramento, como a transparência na seleção do processo piloto e a busca por um equilíbrio entre a autonomia das partes e a eficiência do sistema.

            Tudo isto visto, este trabalho propôs-se a oferecer uma visão abrangente sobre os Processos com Andamento Prioritário, proporcionando uma base para reflexão e possíveis ajustes na implementação deste mecanismo.

 

Bibliografia:

·         ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3ª Ed., 2017

·         BRITO, Wladimir, Lições de Direito Processual Administrativo, Petrony, 4ªED., 2021

·         O regime da seleção de processos com andamento prioritário / Carla Amado Gomes, Diogo Calado In: Comentários à legislação processual administrativa / coord. Carla Amado Gomes, Ana F. Neves, Tiago Serrão. - 5.ª ed. - Lisboa: AAFDL, 2020. - 1.v.

 

Realizado por: Adriana Fernandes (64607)