Seleção de processos com andamento prioritário - "processos piloto"

 

Seleção de processos com andamento prioritário – “processos piloto”

No artigo 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) encontramos um mecanismo baseado na celeridade processual e inspirado no direito espanhol, designado “Seleção de processos com andamento prioritário”. De forma sucinta, este regime assenta em duas ideias principais – promover a redução do número de litígios a apreciar pelos Tribunais e garantir a uniformidade das decisões que são proferidas pelos Tribunais a propósito de questões idênticas. Este mecanismo de agilização processual tem em vista responder aos fenómenos de massificação processual que são desencadeados, no domínio do contencioso administrativo, pela proliferação de decisões da Administração relativas a questões transversais a um grande número de interessados.

O mecanismo dos processos em massa foi introduzido pela Reforma do Contencioso Administrativo português sendo possível identificar como objetivo principal a necessidade de agilizar os processos que se desencadeavam no seio das relações entre a Administração e os particulares. Os processos em massa estão previstos no artigo 48º CPTA e artigo 99º CPTA, e há quem entenda que estes artigos devem ser articulados. Ambos procedem a uma avaliação dos casos apresentados com o intuito de se selecionar um processo modelo (“processo piloto”) que será alvo de uma decisão que aproveitará aos restantes processos similares. É imperativo que este processo modelo abarque a maioria das questões de facto e de direito alegadas nos restantes processos de modo que a decisão não levante problemas quanto àqueles que ficaram suspensos.

Diferentemente do que ocorre nas situações de apensação (artigo 28º CPTA), a solução prevista no artigo 48º permite fazer uma seleção de processos representativos, aos quais está associado um caráter urgente, ficando os restantes a aguardar a decisão do “processo piloto”, sendo possível que depois os autores nestes processos peçam a extensão dos efeitos da decisão tomada quanto ao “processo piloto”. Neste sentido, considero relevante fazer uma distinção entre estes dois mecanismos.

No que diz respeito à apensação de processos, esta só pode ter lugar quando se verifiquem os requisitos da cumulação de pedidos e da coligação de autores ou de réus previstos nos artigos 4º/1 e 12º/1 CPTA.  Não é considerado um obstáculo à apensação, o facto de, aos diferentes processos, corresponderem formas de processo diferentes porque esses fatores não obstam, igualmente, à cumulação de pedidos e à coligação de autores ou réus. No caso da apensação os processos são apensados ao que tiver sido intentado em primeiro lugar, considerando-se como tal o de numeração inferior, salvo se os pedidos forem dependentes uns dos outros (artigo 28º//1). Além do já referido, o artigo 28º/1 exige que a apensação seja feita sempre que estejam preenchidos os pressupostos, exceto se houver um “especial inconveniente”. Isto é, em princípio a apensação deve ser admitida quando requerida. Esta solução serve a intenção de promover a redução do número de litígios que “caem sobre o Tribunal”. 

Já no que concerne ao artigo 48º cumpre analisar os pressupostos de aplicação do mesmo, para que se compreenda as diferenças em relação à apensação de processos.

Ora, deve existir, desde logo, a pendência de um número mínimo de onze ações (nº1), não necessariamente apresentadas no mesmo tribunal (nº6), mas que digam respeito à mesma relação jurídica material ou, não sendo esse o caso, que possam, pelo menos, ser decididas com base na aplicação das mesmas normas (nº1). Por outro lado, a seleção do “processo piloto” não pode inviabilizar a discussão da questão em todos os seus aspetos de facto e de direito nem limitar o âmbito de instrução (nº3). O nº8 do artigo 48º faz, por sua vez, uma remissão para o nº4 do artigo 36º, conferindo caráter urgente à ação, deixando em suspenso a tramitação das demais, salvo oposição dos autores destas (nº5). Ou seja, cabe ao tribunal selecionar o “processo-piloto” que, nos termos da lei fica com uma natureza urgente, e suspender os restantes. As partes podem, no entanto, interpor recurso no prazo de 15 dias, com efeito devolutivo, desde que o fundamentem na ausência de algum dos pressupostos indicados no nº1. A possibilidade de recurso da decisão de suspensão de tramitação assegura o princípio da tutela efetiva na medida em que garante a reversibilidade de uma apreciação que, na hipótese de se revelar inútil para a decisão do processo suspenso, constituiria uma violação do direito a uma decisão jurisdicional em prazo razoável, bem como o princípio da igualdade porque evita desigualdades de tratamento sem necessidade. A possibilidade de recurso da decisão de apensação dos processos selecionados (na hipótese em que haja mais do que um) proporciona igualmente o cumprimento do princípio da tutela efetiva pois traduz a afirmação de uma vontade de apreciação diferenciada que não encontra outro momento para se manifestar. Assim, apesar do caráter urgente associado a este “processo piloto”, o mesmo só aproveita a decisão se se revelar útil para os interesses do autor.

Assim, no caso de se assistir a um fenómeno de massificação processual relativamente à mesma relação jurídica material ou, ainda que se reporte a relações jurídicas coexistentes em paralelo, estas sejam suscetíveis de ser decididas com base na aplicação das mesmas normas a situações de facto do mesmo tipo, promove-se, com respeito pelo contraditório, a realização de um único julgamento sobre todas as questões de facto e de direito envolvidas, nas quais  intervêm todos os juízes do tribunal ou secção, conferindo-se caráter prioritário e urgente a apenas um dos processos (ou alguns deles, que, neste último caso, são apensados num único processo). Quanto aos demais processos, esses são suspensos.

Cumpre realçar que após a revisão do CPTA em 2015 o uso do mecanismo do artigo 48º CPTA de processos com andamento prioritário já não é uma prorrogativa processual da iniciativa do Presidente do Tribunal, mas sim um verdadeiro poder-dever processual quando verificados os pressupostos legais acima elencados. Assim, quando verificados estes pressupostos, o mesmo deve ser utilizado, não dependendo essa mesma utilização da vontade das partes. Note-se que isto não significa conferir irrelevância à vontade das partes. Essa vontade releva, mas apenas na medida em que têm de ser ouvidas previamente à decisão de adoção do mecanismo e porque os argumentos destas têm de ser ponderados pelo Tribunal. Além disso, cabe ao Tribunal assegurar que os pressupostos para a adoção deste mecanismo se verificam efetivamente, em simultâneo com aquilo que é alegado pelas partes. Contudo, entende-se que “a oposição das partes em relação ao uso do mecanismo em si mesma, não é fator suficiente para o afastamento da medida”.

O requisito do número mínimo de pendências considera-se exigido em relação a um mesmo tribunal, competindo ao Presidente do Tribunal ordenar, ouvidas as partes, o andamento de um dos processos e a suspensão dos restantes, competência que se considera apenas em relação aos processos pendentes no próprio tribunal. Podem, no entanto, ocorrer situações em que há um grande número de processos relativos a uma mesma questão, mas que tenha dado entrada em diferentes tribunais, não sendo possível acionar o mecanismo de seleção de processos por não se preencher este requisito quantitativo. Todavia, a lei prevê que o mecanismo de andamento prioritário seja aplicável quando a situação de processos em massa se verifique no conjunto de diferentes tribunais atribuindo a decisão relativa à seleção do processo aos quais deve ser dado andamento prioritário ao Presidente do Supremo Tribunal Administrativo (nº 6 e 7).

Quanto à necessidade de o Tribunal certificar-se de que no processo ao qual seja dado andamento prioritário a questão é debatida em todos os seus aspetos de facto e de direito, considero relevante referir algumas interpretações quanto a este requisito. Tiago Silveira entende que, para a verificação deste pressuposto, deve apenas exigir-se “uma forte ou significativa semelhança” quanto aos aspetos de facto das várias situações, de tal forma que, para efeitos de apreciação e decisão judicial, a questão a resolver seja “idêntica”. Ou seja, a similitude exigida deve reportar-se à questão a resolver e não aos circunstancialismos factuais analisados isoladamente. Wladimir Brito, por sua vez, considera que a identidade da relação jurídica material deve ser analisada atendendo ao conflito extra e intra processual que releva na causa de pedir, e não por via dos concretos pedidos que são feitos. Neste sentido, este autor afirma que releva a identidade que se afere “através do núcleo central da relação jurídica controvertida, isto é, a forma como ela se manifesta nesse núcleo e não as suas manifestações periféricas”. Assim, citando este autor, “o juiz, para classificar como idênticas as relações materiais controvertidas alegadas nos diferentes processos, deverá dirigir a sua atenção para os aspetos estruturantes do núcleo dessas relações”. Já Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, na sua apreciação ao mecanismo do artigo 48º salientam que “é fundamental assegurar que a apreciação do processo-modelo ou prioritário permita a cabal apreciação do litígio por forma a maximizar a possibilidade de a sua solução servir também para os processos suspensos”.

Quanto ao desfecho deste mecanismo de agilização processual cumpre distinguir duas possíveis “soluções”. Quando tenha sido proferida decisão desfavorável no processo selecionado, a previsibilidade da prolação de uma decisão de idêntico sentido nos processos suspensos obriga os interessados a adotarem uma das seguintes condutas: desistir do pedido; interpor recurso jurisdicional da sentença desfavorável proferida no processo selecionado (artigo 48º/9); sendo que o recurso, em caso de provimento, apenas forma caso julgado na esfera jurídica do recorrente (nº11). Note-se que na hipótese em que é proferida uma decisão desfavorável, está afastada a possibilidade de, perante sentença nesse sentido, os autores dos processos suspensos poderem prosseguir com os seus próprios processos.

Na hipótese inversa, isto é, quando tenha sido proferida decisão favorável, a obtenção do vencimento da causa no processo selecionado implica a extensão dos efeitos da sentença aos processos suspensos. A extensão dos efeitos da sentença proferida no processo selecionado aos processos suspensos corresponde ao mecanismo previsto no artigo 161º, estando, no entanto, excluída a necessidade de se aplicar os trâmites processuais a que se refere os números 2, 3 e 4 desse artigo, pois esta extensão é decidida oficiosamente pelo juiz e já tem pressuposta a identidade da situação jurídica.

Atendendo aos pressupostos inerentes ao artigo 48º CPTA e considerando que o uso do mecanismo não exige a total identidade de causas de pedir nem identidade de pedidos, para que se consiga alcançar uma decisão uniforme, evitando tarefas e julgamentos desnecessários, é necessário articular a tramitação legal prevista neste artigo com o uso em pleno dos poderes de gestão e de adequação processual do juiz. Neste sentido, e tal como já foi referido anteriormente, há quem considere que nada impede que o mecanismo do artigo 48º seja articulado com outras soluções de simplificação e agilização processual previstas no CPTA, como é o caso do artigo 90º (nomeadamente, nº3 e 4).

Em suma, o processo piloto é um mecanismo que visa assegurar a uniformização de pronúncias a par com a necessidade de garantir celeridade processual. O artigo 48º é aplicável quando existam processos massificados sobre uma mesma relação jurídica material ou, ainda que respeitantes a diferentes relações jurídicas, sejam suscetíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas, devendo o Tribunal suspender os restantes, selecionando, nos termos da lei, um único processo, o chamado “processo piloto”. A este processo é atribuído caráter urgente. Desta forma, alcança-se uniformidade quanto às decisões judiciais na medida em que a solução que for dada ao “processo piloto” será estendida aos demais, evitando que o Tribunal tenha de se debruçar novamente sobre questões idêntica. É, sem dúvida, um mecanismo que cumpre com a exigência da celeridade processual. Todavia, as maiores dificuldades residem no facto de o “processo piloto” ter de ser capaz de ilustrar todos os aspetos de facto e de direito, em princípio transversais aos restantes processos. Ou seja, aquilo que se vai avaliar no “processo piloto” deve ser ilustrativo quanto ao que se verifica nos processos suspensos, sob pena de haver desequilíbrios quanto às decisões e aqueles que têm os seus processos suspensos não verem a sua situação resolvida na íntegra. O processo piloto deve, de certa forma, “esgotar” todas as questões a decidir de modo que a decisão tomada seja eficazmente aplicável aos restantes processos.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª edição). Coimbra: Edições Almedina, S.A. ISBN 978-972-40-8298-1.

ALMEIDA, Mário Aroso de e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes (2017). Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (4ª edição). Coimbra: Edições Almedina, S.A. ISBN 978-972-40-6910-4.

GOMES, Carla Amado (2019). O regime da seleção de processos com andamento prioritário na revisão de 2019. e-Publica Vol. 6 Nº3: 43-50.

Ac. Tribunal Central Administrativo do Sul (2019). Processo 2552/14.9BELSB (Relator: Sofia David).

Maria Vieira de Freitas, nº 64716