SOBRE O RECURSO HIERÁRQUICO: NECESSÁRIO OU DESNECESSÁRIO? | MARTA OLIVEIRA

SOBRE O RECURSO HIERÁRQUICO: NECESSÁRIO OU DESNECESSÁRIO?

 

1.    O RECURSO HIERÁRQUICO: NOÇÃO.

É no seio da relação hierárquica que o superior tem a possibilidade de reapreciar os casos primeiramente decididos pelos subalternos, podendo confirmar, anular ou revogar os atos impugnados: a isto corresponde o “recurso hierárquico”[1].

O recurso hierárquico constitui uma salvaguarda administrativa prévia que viabiliza, subsequente e eventualmente, a contestação judicial de atos administrativos no âmbito da jurisdição administrativa. Antes da reforma do Contencioso Administrativo, tal prerrogativa estava tutelada na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante LPTA), em especial no artigo 25.º, n.º 1, que estabelecia a admissibilidade de recursos apenas para atos que fossem definitivos e executórios. 

Atualmente disposto nos artigos 184.º a 190.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), configura-se como uma modalidade de impugnação administrativa através da qual os interessados solicitam a um órgão da Administração Pública a revogação, anulação, modificação ou substituição de um ato administrativo. Alternativamente, em situações de omissão ilegal de atos administrativos, em desrespeito ao dever de decisão, os interessados podem reagir solicitando a emissão do ato pretendido.

 

Este recurso distingue-se dos demais pela necessidade de ser dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato ou, conforme aplicável, ao superior hierárquico daquele que alegadamente negligenciou o dever de decisão. A sua admissibilidade está condicionada à existência de uma relação hierárquica entre o autor do ato ou da omissão ilegal, e o órgão ao qual é solicitada a nova apreciação da situação jurídica. Deve ser apresentado mediante requerimento, que deve ser submetido ao autor do ato ou da omissão, ou à autoridade para quem esteja dirigido – e, neste último caso, a referida autoridade terá este um prazo de três dias para remeter o requerimento ao primeiro. Ademais, o requerente deve expor os fundamentos da impugnação, podendo incluir os elementos probatórios que considere pertinentes.

2.  O RECURSO HIERÁRQUICO E A SUA TRANSFORMAÇÃO (PRÉ E) PÓS-REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Na época de pré-reforma do Contencioso Administrativo, o ato praticado por um inferior hierárquico carecia de definitividade vertical, pelo que não se subsumia à noção de ato definitivo concebida pelo artigo 25.º, n.º 1 da LPTA.

 

Posteriormente, com a reforma do Contencioso Administrativo, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) suprimiu esta exigência da definitividade do ato na sua conceção de ato impugnável, conforme estabelecido no artigo 51.º, n.º 1 do referido código. Este preceito requer apenas que o ato vise produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Torna-se evidente que os atos de inferiores hierárquicos podem incorporar essas duas características, indicando assim que, atualmente, no âmbito do CPTA, a necessidade de recorrer ao recurso hierárquico para possibilitar a impugnação do ato administrativo parece ter sido superada.

Esta constatação encontra-se corroborada pelo regime de prazos, conforme delineado no artigo 59.º, números 4 e 5. O recurso hierárquico, ao suspender o prazo de impugnação, não obsta à realização da impugnação durante esse período de suspensão. Dito isto, compreende-se que o recurso não é, portanto, um obstáculo indispensável no caminho para a impugnação. Acresce ainda que este recurso é, quase com certeza, dispensável, uma vez que, em grande parte das vezes– senão todas as vezes –, o superior confirma a decisão do subalterno.

 

Ainda antes da alteração verificada, o Professor regente Vasco Pereira da Silva[2] manifestou-se pela inconstitucionalidade da exigência de recurso hierárquico no âmbito do CPTA. A própria imposição de esgotar as vias internas antes de procurar a justiça por meios externos é considerada um vestígio do contencioso do "administrador-juiz", onde se procurava proteger a Administração, assegurando que esta fosse a única entidade capaz de julgar a si própria[3].

O Professor Vasco Pereira da Silva fundamentava sua teoria da inconstitucionalidade com base na violação de quatro princípios constitucionais: i) a plenitude da tutela dos direitos dos particulares (artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP)), ao impedir o acesso aos tribunais; ii) separação de poderes (artigos 114.º, 205.º ss e 266.º ss da CRP); iii) desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2, da CRP), que implica que, sempre que o ato de um subalterno seja lesivo, seja passível de impugnação; iv) efetividade da tutela jurisdicional (artigo 268.º, n.º 4 da CRP), uma vez que a imposição do recurso hierárquico necessário estabelece um prazo bastante restritivo, que acaba por reduzir significativamente o número de recursos passíveis de interposição, o que constitui, por fim, uma violação do direito à tutela efetiva.

 

Para outros autores, contudo, a inconstitucionalidade não se verificava, posição inclusive apoiada pelo Tribunal Constitucional (doravante TC). É exemplo disto Vieira de Andrade[4], que considerava não estar em causa uma restrição inconstitucional, mas sim um condicionamento legítimo, uma vez que, mesmo na ausência de pronunciamento do superior hierárquico, seria possível intentar a ação.

 

Após a reforma, alguns juristas saudaram o legislador pela tentativa de uma maior aproximação aos princípios constitucionais relativos à impugnação de atos sem referida definitividade vertical. No entanto, a posição perfilhada por Freitas do Amaral foi distinta, tendo criticado veementemente esse entendimento, argumentando que tal teria como consequência inevitável um aumento insustentável do número de processos nos tribunais administrativos[5].

 

Se é manifesta a exclusão integral do recurso a este mecanismo no CPTA, tal circunstância não se verifica no âmbito do CPA. A partir dessa não eliminação, emerge uma divergência doutrinária acerca da existência ou possibilidade de consagração de recursos hierárquicos necessários por legislação especial.

À luz de uma interpretação restritiva, adotada por Mário Aroso de Almeida[6] e também por Freitas do Amaral[7], argumenta-se que o CPTA não teve a intenção de extinguir completamente as soluções expressas em legislação especial relativas a recursos hierárquicos necessários. Tal constatação fundamenta-se na premissa de que, caso essa fosse a intenção, seria imperativa uma revogação expressa dessa legislação.

 

Contrariamente, o Professor Vasco Pereira da Silva rejeita liminarmente esta posição, argumentando não conseguir compreendê-la à luz do quadro constitucional e do regime consagrado no CPTA[8].

 

Se é facto que o CPTA já não requer o recurso hierárquico necessário como condição prévia à impugnação de atos administrativos, questiona-se a pertinência de se continuar a exigir tal requisito em legislação especial. 

 

Ademais, acrescenta o Professor Vasco Pereira da Silva que, se já era desafiador argumentar contra a inconstitucionalidade antes da Reforma do Contencioso, tal torna-se ainda mais difícil agora, considerando a consagração da desnecessidade processual do recurso hierárquico prévio para a efetiva tutela dos direitos dos particulares e o acesso aos tribunais. A exigência desse recurso constitui, de facto, uma violação do direito fundamental de acesso à justiça administrativa, independentemente de estar em questão legislação especial ou norma geral.

Este imperativo constitucional é reforçado pelo artigo 7.º do CPTA, cuja articulação com o artigo 8.º, n.º 2, implica uma norma para evitar diligências inúteis. Esta consideração ganha destaque diante do regime atual, estipulado pelos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, números 4 e 5 do CPTA, segundos os quais o recurso hierárquico necessário se revela, efetivamente, uma medida que contribui para a inutilidade processual.

 

Se, à luz do artigo 185.º, n.º 1, do CPA, a distinção entre recurso hierárquico necessário e facultativo está intrinsecamente ligada à possibilidade de recurso contencioso, então a imperatividade desse recurso está vinculada apenas à impugnabilidade judicial, configurando-se como um pressuposto processual. No entanto, atendendo a que foi eliminada, deliberadamente, qualquer menção a esse pressuposto no CPTA, e, considerando que este código constitui o núcleo do processo administrativo, torna-se claro que os atos praticados por subalternos eram tão válidos e eficazes quanto os realizados por superiores, com a única distinção que residia na sua impugnabilidade[9].

 

A jurisprudência também se pronunciou sobre esta questão. No Ac. TCA Norte 11/05/2017[10], o Tribunal declarou expressamente a sua compatibilização com a posição de Freitas do Amaral e de Mário Aroso de Almeida, de que os recursos assim mantidos em legislação especial não foram eliminados. O mesmo no caso Ac. TCA Sul 16/04/2015[11].

 

Em 2015, o legislador incorporou no CPA disposições que refletiam a perspetiva de Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida. Foi estabelecido que o legislador ordinário podia pronunciar-se pela necessidade de recurso hierárquico obrigatório e criar normas especiais para sua efetivação. Neste contexto, com a publicação do CPTA em 2016, tornou-se claramente evidente que o legislador repensou o que havia deliberado no CPA. Dado que o CPTA não regula essa questão, o recurso hierárquico necessário não pode ser considerado um pressuposto processual. Sendo o CPTA posterior ao CPA, a suposta necessidade evidenciada deste último é agora revogada, uma vez que a lei subsequente revoga a anterior.

Na minha perspetiva, é impossível manter em vigor um regime que foi explicitamente excluído do CPTA pelo legislador, com a clara intenção de permitir o acesso imediato à justiça contenciosa, como indicado em vários artigos, nomeadamente o artigo 51.º, n.º 1, e os artigos 59.º, números 4 e 5. Mesmo que se admitisse que o legislador não pretendia revogar as legislações especiais, é necessário considerar os argumentos apresentados pelo Professor Vasco Pereira da Silva e aceitar essas legislações como potencialmente inconstitucionais.

Assim, parece que o legislador deveria proceder à revogação expressa das normas do CPA que preveem o recurso hierárquico necessário[12].

 

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BIBLIOGRAFIA

• DE ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2ªedição, Almedina (2016);

• DE ALMEIDA, Mário Aroso, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ªedição, Almedina (2003).;

• FREITAS DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição, Almedina (2016);

• FREITAS DO AMARAL, Diogo Freitas, Considerações Gerais Sobre a Reforma do Contencioso Administrativo, in Reforma do Contencioso Administrativo;

• PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina (2013);

• PEREIRA DA SILVA, Vasco (2004). De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa, (47) pp 21-30;

• VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 14ª edição, Almedina (2015).

 

 

Marta Oliveira Costa,

Número de aluna 62889,

Turma 4A, Subturma 11.

 

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[1] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição, Almedina (2016), pp. 680 ss 

[2] PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina (2013), pp – 347 – 349.

[3] PEREIRA DA SILVA, Vasco (2004). De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa (47) pp 21-23

[4] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 14ª edição, Almedina (2015), pp 317.

[5] FREITAS DO MARAL, Diogo, Considerações Gerais Sobre a Reforma do Contencioso Administrativo, in Reforma do Contencioso Administrativo. 

[6] DE ALMEIDA, Mário Aroso, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ªedição, Almedina (2003), pp – 139.

DE ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2ªedição Almedina (2016).

[7] FREITAS DO AMARAL, Diogo. Considerações Gerais Sobre a Reforma do Contencioso Administrativo, in Reforma do Contencioso Administrativo

[8] PEREIRA DA SILVA, Vasco (2004). De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa (47) pp 26.

[9] PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªedição, Almedina (2013), pp – 350.

[10] Processo n.º 00949/14.3BEBRG

[11] Processo n.º 11094/14

[12] PEREIRA DA SILVA, Vasco (2004). De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa (47) pp 29.